Даже в высоких брюссельских кабинетах считают: если в нашей стране есть человек, которого можно с полным правом назвать знатоком Европейского Союза, экспертом по вопросам его политики и механизмам работы, то это Роман Шпек. Многие годы Роман Васильевич возглавлял представительство Украины при Европейских Сообществах (Европейском Союзе), а сейчас уходит в отставку с государственной службы в частный бизнес. В последний день своей дипломатической работы Роман Шпек дал интервью «Зеркалу недели».
— Уважаемый Роман Васильевич, в течение семи лет вы работали в сердце Объединенной Европы — Брюсселе. Что является самым большим достижением Украины и вашим лично в деле европейской интеграции нашей страны за эти годы? И что вы считаете самой большой неудачей?
— Если быть точным, то работаю я здесь семь лет девять месяцев и два дня. Еще принимая предложение возглавить представительство Украины при Европейских Сообществах, я не рассматривал это в качестве возможности для каких-то личных достижений. Мне было интересно и важно поучаствовать в судьбоносном для нашей страны процессе, быть среди участников этой работы. Часто задают вопрос: что может Украина получить от вступления в ЕС? Я сформулировал бы его чуть иначе: что Украина получит, если достигнет соответствия тем критериям, которые дают право на вступление в ЕС? Соответствие этим критериям даст Украине возможность принадлежать к самому успешному в мире объединению или, если хотите, клубу развитых и демократических стран.
В эти годы Европейский Союз как раз начал свою перестройку на основе провозглашенных принципов дальнейшего расширения. Это все влияло на атмосферу, в которой мы развивали свои отношения.
А сколько времени Украина жила в условиях внутренней политической турбулентности и кризисов! Но, несмотря на сложные внутренние процессы, даже кризисы и в Украине, и в Европейском Союзе, отношения между нами развивались успешно, динамично и по восходящей. Хотя Европейский Союз только отрабатывал свою общую внешнюю политику и политику безопасности, Украина с первых шагов стала постоянным партнером. Сначала мы в одностороннем порядке присоединялись к общим заявлениям Европейского Союза по вопросам внешней политики, а потом уже, с согласия ЕС, присоединение Украины включалось в текст самих заявлений. А в 2003 году наша страна впервые приняла участие в Европейской конференции в числе стран, претендующих (и право которых на это в определенной степени признается) на обсуждение будущего Европейского Союза. Чрезвычайно успешным был саммит Украина—ЕС в 2001 году. Там впервые в совместном заявлении по результатам саммита упоминание об Украине было в разделе «Внутренние дела ЕС». К величайшему сожалению, больше таких прецедентов не случалось, дальнейшие упоминания шли в разделе «Внешняя политика». Украина получила статус страны с рыночной экономикой в антидемпинговых расследованиях, активно строилось наше сотрудничество с ЕС в вопросах европейской политики безопасности и обороны. В 2002 году был одобрен односторонний еэсовский механизм участия Украины в операциях по урегулированию кризисов, в дальнейшем было подписано соответствующее соглашение на реализацию этого механизма по обмену тайной информацией, успешно ратифицированное Верховной Радой. Также 13 июня 2005 года было подписано соглашение об участии Украины в операциях Европейского Союза по урегулированию кризисов — военных, полицейских, гражданских. К огромному сожалению, Верховная Рада до сих пор не ратифицировала этого документа. Наша страна с первого дня участвовала в операциях Европейского Союза по урегулированию кризисов в Боснии и Герцеговине, Македонии. Украина и Европейский Союз заключили уникальный чрезвычайно положительный и успешный документ — совместный план действий в области юстиции и внутренних дел по борьбе с преступностью, контрабандой, нелегальной миграцией. Это открыло новые возможности для сотрудничества между правоохранительными органами. В 2003 году был подписан Протокол о взаимном доступе к рынкам, а 5 февраля 2008 года состоялась процедура вступления Украины во Всемирную торговую организацию.
За это время многое было сделано для развития отраслевого сотрудничества: заключен меморандум об усиленном сотрудничестве в области энергетики, меморандум о сотрудничестве между правительством Украины и Европейской комиссией в области сельского хозяйства. Киев успешно взаимодействует с Брюсселем в вопросе урегулирования конфликта в Молдове между правительством этой страны и самопровозглашенной Приднестровской Республикой.
Все это дало нам возможность по-новому подойти к заключению Соглашения между Украиной и Европейским Союзом. Мы надеемся, что придем к документу об ассоциации, в котором будут заложены принципы политической ассоциации и экономической интеграции.
Эффективно, по моему мнению, мы используем такой временный инструмент сотрудничества, как Европейская политика соседства, не желая при этом полностью быть членом этой политики, — из-за того, что мы, в отличие от, скажем, Марокко, не являемся соседями Европы. Мы являемся ее неотъемлемой частью. И бестолковость этой политики соседства как раз в том и заключается, что ЕС объединил в одну корзину соседей Европы и соседей Европейского Союза, тем самым обрекая эту политику на провал.
Крупным успехом является заключение и ратификация соглашений об упрощении визового режима и о реадмиссии. Начаты переговоры о заключении соглашения в области авиации. По сути, это будет беспрецедентный документ, по которому украинская авиационная отрасль — а это не только предоставление транспортных услуг, но и производство самолетов, вопросы безопасности — будет полностью интегрирована во внутренний рынок Европейского Союза. Мы ведем активную работу по синхронизации функционирования электрических систем Украины с Европейскими энергетическими системами. Украина сейчас выполняет необходимые меры по обретению членства в Соглашении об Европейском энергетическом сообществе. Есть много и других достижений.
Но в прошлом году, как только мы начали первый раунд официальных переговоров о подготовке нового генерального усиленного соглашения с ЕС, в Украине было принято решение о роспуске Верховной Рады и проведении внеочередных парламентских выборов. У меня были беседы с представителями Европейской комиссии, они согласились с моим мнением, что эти временные трудности, возникающие на пути развития демократии и украинской государственности в целом, не должны рассматриваться как препятствие в развитии наших отношений. Несмотря на происходящее внутри Украины, наши переговоры проходили успешно, и они продолжаются.
В целом же не нужно искать какого-то одного взрывоподобного прорыва в наших отношениях. Продолжался и продолжается ежедневный кропотливый труд, неустанно приближающий Украину к Евросоюзу. Это — достижение всех украинцев.
К самым большим недостаткам в развитии евроинтеграционных устремлений нашей страны я хотел бы отнести следующее. Прежде всего это институционная слабость Украины в целом: нерешенность вопросов полномочий ветвей власти, неэффективность работы Конституционного суда в разные периоды времени и слабость судебной ветви власти в целом, институционная несостоятельность различных министерств и ведомств. Это делало более слабой позицию Украины на переговорах с Евросоюзом, ослабляло позиции наших друзей, союзников, наших адвокатов внутри Европейского Союза, которые всегда предлагали Сообществу в отношениях с Украиной идти дальше, чем это было в то или иное время. Благодаря этому мы часто были не готовы в полной мере использовать даже то, что нам сегодня положено, то, что нам сегодня разрешено.
С учетом происходивших в Европейском Союзе процессов, где не было и нет на сегодняшний день консенсуса по поводу дальнейшего развития ЕС, и нашей слабости, Евросоюз иногда позволял себе необъективное отношение к Украине, ее дискриминацию по сравнению с остальными странами региона. Например, России был предоставлен статус страны с рыночной экономикой, а Украина еще два года обретала его в борьбе. При том, что механизм ценообразования на энергоносители в Украине, несмотря на все его несовершенство, все-таки намного более рыночный, чем механизм ценообразования на газ, электроэнергию для внутренних потребителей в России. Это было политическое решение без каких-либо экономических аргументов.
Решение о начале переговоров об упрощении визового режима с Украиной было принято на полтора года позже аналогичного решения по России или стран Западных Балкан. Отдельные европейские политики забывали о сути и содержании своих собственных документов и утверждали, что политика соседства — альтернатива политике расширения. После последнего расширения ЕС звучали такие некомпетентные, обидные для Украины публичные заявления, что географический центр Евросоюза наконец-то совпал с географическим центром Европы. Пришлось нам обращаться к президенту Европейской комиссии, чтобы он провел переаттестацию по школьному курсу географии для отдельных еврокомиссаров.
Но, несмотря на все это, хочу подчеркнуть, что позитив в отношениях Украины и Европейского Союза однозначно преобладает над негативом. В целом я доволен результатами, которых нам удалось достигнуть.
— Три постсоветских государства — Литва, Латвия и Эстония — уже являются полноправными членами ЕС. Недавно к Союзу присоединились Болгария и Румыния, чей уровень социально-экономического развития в начале 90-х годов прошлого века вряд ли был выше украинского. Наша же страна по-прежнему довольно далека от полного членства. Что определяет такое положение дел в большей степени: вопросы геополитики, неприятие частью еэсовской элиты и населения стран Объединенной Европы Украины как полной мерой европейского государства — или все-таки недостаточная «старательность» украинских чиновников, политиков и общества в выполнении «домашнего задания», отсутствие политической воли, реального желания приблизиться к критериям, которые ЕС предъявляет к кандидатам на вступление?
— В 1993 году в Маастрихте было принято принципиальное решение о целесообразности расширения ЕС и определены возможные новые границы. Речь шла о «восстановлении Европы» в границах перед Второй мировой войной. Именно там решили, что в Евросоюзе смогут когда-то быть и поляки, и румыны, и остальные страны Центральной и Юго-Восточной Европы, включая страны Балтии, присоединение которых к СССР Запад, как известно, никогда не признавал «добровольным воссоединением». Именно на основе этого принципиального решения руководителей Евросоюза в дальнейшем строилась политика расширения. Других, настолько же фундаментальных решений по этому вопросу за 15 лет, которые прошли с тех пор, принято не было. Хотя мы думаем, что такое решение будет принято и оно откроет перспективы для Украины. В 1993 году руководство государств Европейского Союза еще не очень верило, что Украина останется независимой и, тем более, сориентированной на Запад, не пожелает уйти в круг интересов России. Хотя именно в 1993 году было принято постановление Верховной Рады об основах внешней политики, в котором отмечалось, что европейская интеграция является нашей стратегической целью.
Решение о предоставлении этим странам статуса кандидатов на членство и начала переговоров о вступлении было принято в 1999 году. Украина к тому времени уже имела и соответствующее законодательство, и все больше говорила (хотя маловато конкретно делала) о своем желании интегрироваться в Европейский Союз. Но основой процесса расширения оставалось решение 1993 года, и тут сыграл свою роль геополитический подход.
С другой стороны, украинская элита или претендующие на звание элиты украинские политики, члены правительства, парламентарии, да и общество в целом достигли еще недостаточного прогресса на пути реформирования нашего государства — в обеспечении всех демократических свобод, построении гражданского общества, системности реформирования экономики, уровне ее конкурентоспособности. Ответственность однозначно лежит на обеих сторонах. Однако в первую очередь все-таки — на европейской политической элите. Хотя мы в Украине слишком увлеклись идеей, что кто-то там должен признать наше право на евроинтеграцию. Приведу пример Словакии. Во времена правления Мечиара Европейский Союз не очень-то хотел с ней работать и официально не признавал ее права на членство. Но политики и граждане Словацкой Республики сказали себе: «В соответствии со ст.49 Амстердамского договора, мы имеем право на членство, как любая европейская страна. Давайте это реализовывать». И в условиях, когда со Словакией не хотели работать, она своими силами делала все необходимое. Ее достижения на отдельных направлениях были весомее достижений Чехии, с которой официально сотрудничала Европейская комиссия на пути интеграции в Союз. Итог — Словакия и Чехия вступили в Евросоюз одновременно.
Одним словом, нам не всегда нужно спрашивать, насколько они готовы послать нам такой сигнал. Нам нужно посылать свой собственный сигнал: мы знаем свое право, и мы делаем все возможное, чтобы им воспользоваться, то есть приближаемся к политическим и экономическим критериям Евросоюза, адаптируем европейское законодательство как часть украинского внутреннего законодательства. Для нас главное — устранить вопрос: быть или не быть. Нужно вести речь о том, когда это может быть.
Что же касается румын и болгар, у которых уровень развития был не выше нашего, то они имели программу развития государства не на период каденции Верховной Рады или правительства, а на период до вступления в ЕС или на период 15 лет. И все пришедшие к власти — правые, левые, центристы — выполняли эту программу. Наши же политики либо вообще не могут разработать программу, либо разрабатывают ее только на время своей каденции. Им даже в голову не приходит, что другие политические силы могут выполнять разработанную ими программу. Как говорит наш президент: «Чтобы корабль поймал попутный ветер, он должен знать, в какую гавань направляется».
— Прошло ровно 15 лет с тех пор, как Украина определила вступление в ЕС своей стратегической целью. На ваш взгляд, какая часть работы уже сделана, на сколько процентов возведено «здание» членства Украины в Европейском Союзе?
— Тут трудно дать ответ. Вы хотите получить чрезвычайно комплексный, интегрированный показатель. Его однозначно нельзя определять во времени, ведь если мы скажем, например, что прошли одну пятую пути, то это будет означать, что 15 лет нужно умножить на пять. Но можем все-таки сказать, что где-то одну пятую — одну четвертую всего объема работы мы уже сделали. Любой дом базируется на фундаменте. Когда роется котлован, работа не всегда заметна. И если фундамент заложен некачественно, самые лучшие стены, самая лучшая крыша не будут держаться. То, что уже сделано, — очень солидная и серьезная база. И дальше двигаться, в принципе, можно намного быстрее. Но институционные причины, о которых я уже говорил, не позволяют в полной мере реализовывать эту возможность.
— Так можем сказать, что фундамент мы уже построили?
— На многих участках мы уже довольно серьезно возводим стены — например, в области энергетики, европейской политики безопасности и обороны. Но стены не растут равномерно по всему периметру. И в этом проявляется шаткость здания.
— Руководство Евросоюза неоднократно провозглашало, что вступление Украины в ВТО открывает возможности для довольно быстрой подготовки соглашения о зоне свободной торговли между Украиной и ЕС. Как быстро, по вашему мнению, можно подписать этот документ?
— Автоматического тут ничего не бывает. Это большая работа, которую еще нужно провести, много технических элементов, компонентов еще нужно согласовать.
Предпосылкой к началу переговоров о зоне свободной торговли между Украиной и ЕС в самом деле является вступление нашей страны в ВТО. Неофициальные консультации по этому вопросу мы ведем уже довольно долго, с начала переговоров о подготовке нового усиленного соглашения. Что же касается официальных переговоров, которые должны привести к достижению договоренности и подписанию соглашения, то обычно такие переговоры требуют самое малое 18 месяцев. Насколько мы сможем сделать это быстрее или, упаси Бог, повторить тот печальный прецедент, который был у нас со вступлением во Всемирную торговую организацию, — будет зависеть от нас самих. Но уже сейчас согласовано, что это будет зона свободной торговли нового поколения — углубленная и всеохватывающая, аналогов которой на сегодняшний день еще не существует. Она будет базироваться на углублении на двустороннем уровне тех обязательств, которые уже приняты Украиной в рамках ВТО. Зона свободной торговли Украина — ЕС будет предусматривать свободу перемещения товаров, услуг, капитала, а также в некоторой мере рабочей силы в части, которая связана с предоставлением услуг. Главная цель этой зоны — не свободная торговля как таковая, а достижение посредством зоны свободной торговли постепенной интеграции украинской экономики во внутренний рынок Европейского Союза. Это соответствует стремлению украинской стороны.
— Что же Украина выиграет и чего лишится от создания этой зоны?
— В зависимости от достижений в регуляторной адаптации и в санитарных и фитосанитарных мероприятиях преимущества получит украинский сельскохозяйственный сектор. Негативное влияние может быть на производство вина, связанное с требованиями Европейского Союза по защите географических названий (в ЕС искренне убеждены, что шампанское может производиться только во французской провинции Шампань, мадера — на португальском острове Мадейра и т.п. Поэтому ужгородские коньяки, артемовское «Шампанское» и массандровские портвейны вынуждены будут изменить свои названия. — Авт.). Сразу же после вступления в ВТО выиграет металлургическая промышленность от отмены квот на поставки сталелитейных изделий в ЕС. В будущем выигрыш возможен посредством притока инвестиций на модернизацию производства, энергосбережение и т.п.. Положительное влияние, при условии реформирования Украиной системы стандартизации, оценки соответствия промышленной продукции, можно ожидать в сфере машиностроения, производстве электронного оборудования. Реформирование регуляторной среды, демонополизация, снижение субсидий могут отрицательно сказаться на угольной отрасли, сельском хозяйстве. Потому это должно сопровождаться компенсацией в других отраслях. Возможен отрицательный эффект в области транспортных услуг — вытеснение украинских транспортных перевозчиков с рынка ЕС ввиду необоснованно высоких требований к оформлению виз со стороны некоторых государств—членов ЕС.
Во время проведения этих переговоров украинской стороне чрезвычайно важно иметь согласованную позицию, нам самим нужно иметь точную информацию, чего хочет правительство, чего от правительства ожидает бизнес, какие отрасли для нас приоритетны. Предстоит выполнить серьезную внутреннюю подготовительную работу. К величайшему сожалению, она еще отстает. Нужно провести встречи с аграриями, сахарщиками. Мы должны понять химиков, металлургов, знать, чего они хотят. Мы должны рассказать им о новых возможностях, которые откроет перед ними зона свободной торговли. Но сейчас мы больше работаем с Европейской комиссией, а не с участниками экономической деятельности в Украине. Такие попытки предпринимал в конце своего пребывания на должности министра иностранных дел Яценюк. Но это участок работы прежде всего для министерства экономики, промышленной политики, агропромышленного комплекса. Общая координация должна идти со стороны министерства экономики. Вот, например, внедряется в Европейском Союзе система REACH по регистрации химической продукции. А от этого могут пострадать и те, кто использует химические компоненты в легкой или металлургической промышленности. И мы с моим замом Крючковым уже более девяти месяцев стучимся в разные правительственные структуры, чтобы надлежащим образом организовать работу в Украине по адаптации системы REACH как части украинского законодательства. Но по-прежнему не можем найти заинтересованный орган. К нам уже обращаются предприятия, ассоциации химиков, мы уже работаем с различными профессиональными объединениями, предприятиями. Но мы не можем здесь, в Брюсселе, координировать эту работу. А потерять могут все — это потеря рынков, потеря доходов бюджета, проблемы занятости в Украине в общем или в отдельных регионах. То же со стандартизацией или ветеринарными, фитосанитарными нормами. Мы же хотим диверсифицировать свой экспорт. Я еще в середине 90-х годов проанализировал структуру экспорта в ЕС Словакии, Румынии, других центральноевропейских государств и Украины. У них еще тогда палитра была во много раз шире, чем у Украины. У нас что? Сталь. Химия. Хорошо. А еще? Немного продукции машиностроения, немного энергетических ресурсов, чуть-чуть продукции сельского хозяйства. И все. А проблема лишь в том, что мы должны внедрить международные и европейские нормы, стандарты как часть национального законодательства. Если же этого не делаем, то сами ограничиваем доступ наших товаров. Если сравнить, сколько этих стандартов адаптировали в Украине и России, то увидим, насколько мы отстаем не только от государств — новых членов ЕС, но и от России. А это в будущем может грозить потерей и российского рынка, традиционного для многих видов нашей продукции.
Следовательно, мы можем создать с ЕС зону свободной торговли за год-полтора. И можем затянуть этот процесс на долгие годы. Мы имеем неплохие наработки в рамках этих неофициальных консультаций. А теперь продолжительность переговоров будет зависеть от готовности украинской стороны все эти технические аспекты обсуждать.
— Безвизовый режим между Украиной и Евросоюзом — утопия или реальная перспектива ближайшего времени? Мои студенты-третьекурсники спрашивали: когда окончим университет, сможем поехать в Евросоюз без визы?
— Это реальная перспектива. Может, не для третьекурсников, а для сегодняшних первокурсников или выпускников школ. Но, опять-таки, любой процесс требует четкости. Мы хотим безвизового режима с Европейским Союзом. Следовательно, наша задача №1 проанализировать, в каком случае это может произойти. Мы должны тщательно изучить общие технические предпосылки (критерии) для введения безвизового режима между ЕС и третьей страной. Они одинаковы что для Украины, что для Молдовы или Румынии и Болгарии, когда те еще были третьими странами. Эти критерии изложены в ключевом документе ЕС в сфере визовой политики — регламенте Совета министров ЕС №539/2001 от 21 декабря 2001 года. Такими критериями являются:
— политика страны в сфере борьбы с нелегальной миграцией;
— политика страны в сфере общественного порядка и безопасности;
— общее состояние внешних отношений ЕС с данной страной;
— последствия введения безвизового режима для региональной политики ЕС и для принципа взаимности.
21 апреля 2005 года в Брюсселе, во время подготовительных консультаций между Украиной и ЕС накануне переговоров об упрощении визового режима (уже действует с 1 февраля 2008 года), Европейская комиссия передала позиционный документ (non-paper), в котором дается подробная интерпретация зафиксированных в этом регламенте критериев для введения безвизового режима ЕС.
Теперь нам нужно пункт за пунктом идти... Так же действовали в отношении румын и болгар. И если они этого не выполняли... В частности, по Румынии было принято решение отложить предоставление безвизового режима этой стране до отдельного решения Совета министров ЕС в связи с несоответствием румынской политики в сфере миграции, выдачи виз и в других сферах требованиям ЕС. В июне 2001 года Европейская комиссия обнародовала отчет, в котором был проведен анализ состояния выполнения Румынией поставленных требований и сделаны положительные выводы о наличии предпосылок для введения безвизового режима, что и позволило это сделать в конце 2001 года.
У нас есть беспрецедентный План действий Украина—ЕС в области юстиции и внутренних дел. Он уже предполагает выполнение многих положений, необходимых для введения безвизового режима. Мы разработали сравнительную таблицу, позволяющую увидеть, какие меры румыны предпринимали для предоставления им безвизового режима и что мы осуществляем в рамках этого Плана действий. Многое повторяется. Выполнение остального потребует желания, политической воли и институционной состоятельности.
— С начала 2008 года вступило в действие Соглашение об упрощении визового режима между Украиной и ЕС. Оно предполагает, в частности, бесплатные визы для некоторых категорий граждан, в том числе журналистов. Однако мне, например, пришлось заплатить за визу почти 25 евро. Это плата за «услуги» так называемого Бельгийского визового центра, коммерческой организации, фактически выполняющей часть функций консульского отдела Посольства Бельгии в Украине. Кроме того, я подал заявку на многоразовую визу, предоставил все необходимые документы, а взамен получил только одноразовую визу без какого-либо объяснения причин такого решения. Аналогичные «центры» создали в Украине еще некоторые страны ЕС, в частности Германия, Испания, Нидерланды. Не считаете ли вы, что подобное положение дел противоречит духу и букве указанного соглашения?
— Вопиюще противоречит. Во время своей встречи с нашим премьер-министром Юлией Тимошенко вице-президент Европейской комиссии Франко Фраттини, отвечающий за эти вопросы, сказал, что он уже обращается в судебные органы в связи с тем, что отдельные страны — члены ЕС не выполняют европейское законодательство: Соглашение об упрощении визового режима между Украиной и ЕС уже ратифицировано, а значит, стало частью законодательства и Бельгии, и Франции, и Германии, и Испании. Вернусь к своему тезису: слабого не уважают. Вам, мне, каждому украинцу, права которого нарушаются дипломатическими представительствами стран ЕС в Украине, нужно действовать, обращаться во все европейские инстанции. В этом конкретном случае пишите письмо вице-президенту Европейской комиссии Фраттини и министру иностранных дел Бельгии де Гухту, подчеркивая, что требуете единственного — не визы, а соблюдения законодательства. Эти механизмы защиты прав человека в ЕС действуют. Нужно их просто использовать. Хотя данными проблемами в первую очередь занимается МИД, роль гражданского общества здесь тоже велика.