Кажется, процесс вхождения Украины в Совет Европы (СЕ) —влиятельную авторитетную организацию, которая вместе с Европейским союзом, НАТО и ОБСЕ является одной из опор европейской архитектуры, вступает в завершающую фазу. А ведь еще совсем недавно — в марте 1995 года — газета «Голос Украины», ссылаясь на выступление председателя Парламентской Ассамблеи СЕ (ПАСЕ) Мигеля Мартинеса в Кишиневе, писала: «А в Cовет Европы нас не берут...»
Прошло два месяца после «неприятного для нашего честолюбия» выступления М.Мартинеса в Кишиневе. В начале мая председатель ПАСЕ приехал в Киев. Он встречался с руководителями ВС и МИД Украины и недвусмысленно заверил, что Украина является одним из первых кандидатов в члены СЕ. Выступая 8 мая 1995 г. во Дворце «Украина» на торжественном заседании, посвященном 50-летию Победы в Великой Отечественной войне, М.Мартинес говорил: «Мое присутствие в этом зале подчеркивает, что Украина в ближайшее время будет принята в семью европейских партнеров. Это будет полезным как для самой Украины, так и для Европы в целом».
Вокруг процесса вступления Украины, России, других стран бывшего Советского Союза и стран Восточной и Центральной Европы в СЕ, роли и места СЕ в европейской архитектуре развернулась оживленная полемика. И это закономерно. В результате изменений, произошедших на Востоке Европы, СЕ из своеобразной «почетной организации», к которой сложилось весьма снисходительное отношение, на наших глазах превращается в общеевропейскую организацию, необходимую для строительства Большой Европы. Однако, обо всем по порядку...
Западные исследователи и политики возникновение СЕ связывают с заявлением, которое в октябре 1942 г. сделал глава военного кабинета Англии Уинстон Черчилль. «Я должен признать, — писал он, — что мои мысли сосредоточены в первую очередь на Европе, на возрождении величия Европы — колыбели современных наций и цивилизации. Как это ни трудно сейчас сказать, я думаю, что европейская семья народов может действовать единодушно под руководством Совета Европы...» Эти мысли были развиты им в выступлении по радио, а затем, уже не занимая официальную должность, в нашумевшей речи, с которой он выступил 19 сентября 1946 г. в Цюрихском университете по случаю присвоения ему звания почетного доктора наук. У.Черчилль предложил создать объединенную Европу с целью противопоставить ее Советскому Союзу и режиму, который был установлен в освобожденных советскими войсками странах Восточной Европы.
Напомнив о «серии страшных националистических ссор», которые привели Европу к трагедии, Черчилль призвал «воссоздать европейскую семью», «федеральную систему», которую можно было бы назвать Соединенные Штаты Европы. Он развил межвоенные паневропейские планы федералистов австрийского графа Рихарда Куденхова-Калерги и французского министра иностранных дел Аристида Бриана, добавив к их положениям свои: «нет больше войны» и «лучший мир для людей в Европе — защита против советской угрозы». Он выступил за создание «Соединенных Штатов Европы». Первым шагом в этом направлении должно было стать создание Совета Европы (СЕ).
Эти идеи пользовались пониманием в Западной Европе и нашли мощное политическое выражение в Европейском конгрессе, который состоялся в Гааге в мае 1948 года. Были заложены основы устава СЕ, который был подписан через год в Лондоне от имени правительств Бельгии, Франции, Люксембурга, Нидерландов, Великобритании, Дании, Норвегии, Ирландии, Швеции.
Рассматривая СЕ как инструмент укрепления демократии и прав человека, которые утверждались в Западной Европе и нарушались на Востоке, руководители организации подчеркивали, что СЕ «должен быть сообществом единомышленников, а не форумом для всей Европы».
Сторонники же идеи европейского единства исходили из того, что Европа должна быть единой вопреки «железному занавесу». В рекомендациях Европейского движения (1948 год) говорилось, что СЕ «должен будет в окончательной форме представлять все народы Европы». СЕ рассматривался тогда как организация, призванная объединить семью европейских народов с целью обеспечения мира навсегда. Это должно было быть достигнуто путем укрепления на континенте принципов демократии, свободы, верховенства закона и уважения прав человека. В зале заседаний Дворца Европы в Страсбурге, где расположен СЕ, было даже символически зарезервировано ряд мест для представителей Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). Но в то время, когда был создан СЕ, в СССР у власти находился Сталин, и сталинизм утверждался в других странах к востоку от Эльбы, когда в разделенной Европе разгоралась «холодная война», не могло быть и речи не только о вхождении всех европейских стран в одну организацию, но и об установлении контактов между Востоком и Западом.
Не удивительно поэтому, что СЕ, в состав которого кроме государств-учредителей вошли Греция и Турция (1949 год), Исландия, ФРГ (1950 год), Австрия (1956 год), Кипр (1961 год), Швейцария (1963 год), Мальта (1965 год), Португалия (1976 год), Испания (1977 год), Лихтенштейн (1978 год), Сан-Марино (1988 год), Финляндия (1989 год), то есть те западноевропейские страны, которые придерживаются принципов плюралистической и парламентской демократии, неделимости и универсальности прав человека, верховенства закона, отказался в то же время поддерживать отношения с недемократическими режимами. (Даже капиталистические Испания и член НАТО Португалия были приняты в СЕ только после ликвидации в этих странах авторитарных режимов Франко и Салазара.)
На востоке СЕ считали бастионом антикоммунизма и антисоветизма.
С середины 60-х годов СЕ предпринимает первые пробные шаги в направлении пересмотра своих позиций и тактики по отношению к Восточной Европе. В 1964 году Генеральный секретарь СЕ Питер Смитерс говорил о том, что СЕ должен быть готов сотрудничать с любой европейской страной, уважающей дух и условия Устава организации. Страна — не член СЕ может присоединиться к ее конвенциям. Это было одобрено ПАСЕ и Комитетом министров. Но известные события в Чехословакии приостановили этот процесс.
Новый период конструктивных шагов СЕ к сближению со странами Восточной Европы был начат после Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки (1975 год). Как известно, восточноевропейские страны поставили свои подписи под Заключительным актом, УП принцип (уважение прав человека) и третья «корзина» (сотрудничество в гуманитарных и других областях) которых содержали положения, составляющие сердцевину деятельности СЕ. Возникла реальная возможность установления и налаживания контактов и связей между СЕ и странами восточного блока. Но деятельность последних в духе Хельсинки была непоследовательной. Практика показала, что брежневское руководство в СССР и его соратники и единомышленники в «братских странах» не принимали всерьез свои обязательства. Не были приняты законы, которые приводили бы внутреннее законодательство по правам человека в соответствие с общепринятыми международными стандартами.
Более того. После Хельсинки в социалистических странах усилились репрессии в отношении инакомыслящих. События в Польше, агрессия в Афганистане, ссылка академика Сахарова, арест Вацлава Гавела, нарушение прав национального меньшинства — турок в Болгарии, холодные ветры, подувшие с Востока и из-за океана на рубеже 70-х и 80-х годов, перечеркнули надежды на сотрудничество СЕ со странами восточной части континента.
Они возродились в середине 80-х годов, в связи с переменами, связанными с политикой «перестройки», «гласности», «нового политического мышления» М.Горбачева. Принципиальный перелом произошел, когда стало ясно, «что с «холодной войной» и с угрозой войны не покончить, если продолжать исключать из процесса права человека и демократию, что не может быть особой демократии, социалистической, что либо она одна для всех, для Востока такая же, как и для Запада, либо ее нет вообще».
Одновременно с переменами, происходившими в СССР, менялась обстановка в Европе и мире, изменялся и сам СЕ. Он стал прокладывать себе новый политический курс, учитывающий новые реальности.
В 1987 году Генеральный секретарь СЕ испанец Марселико Ореха в своей речи в Академии наук Венгрии выступил за политику «мыслящего европейца» и против подхода с точки зрения разделенных Востока и Запада. В июне того же года в интервью газете «Известия» Генеральный секретарь СЕ француженка Катрин Лалюмьер заявила, что СЕ готов к сотрудничеству со странами Восточной Европы. Именно в это время завязались контакты между НАТО и ОВД, ЕЭС и СЭВ, другими политическими и общественными организациями обеих частей Европы, в том числе между ПАСЕ и национальными законодательными органами Венгрии, Польши, Югославии и Советского Союза.
В мае 1988 года ПАСЕ учредила статус «специально приглашенного» для национальных законодательных ассамблей государств Центральной и Восточной Европы и решила предоставлять их тем странам, которые проявили заинтересованность и претворяют в жизнь положения Хельсинкского Заключительного акта и документов, принятых на конференциях стран-участниц СБСЕ. Первыми такой статус получили Венгрия, Польша, Югославия и Советский Союз. Они получили приглашение присоединиться к Европейской культурной конвенции, Конвенции по информации в области международного права и другим, и направить экспертов в соответствующие комитеты, а также в комитеты по восстановлению здоровья и трудоустройству инвалидов, по охране окружающей среды, обустройства территорий и регионов, по проблемам средств массовой информации и другие. Поддерживался диалог СЕ с другими странами Центральной и Восточной Европы. В 1988 г. были установлены официальные отношения между СССР и СЕ, впервые в истории перед депутатами ПАСЕ выступил президент СССР М.Горбачев, предложивший всем странам Европы «сдать в архив постулаты «холодной войны». Советский Союз после обмена визитами делегаций ВС и ПАСЕ в 1988 и 1989 годах на регулярной основе включился в работу общеевропейских конференций по вопросам исследований в области образования. Он получил приглашение присоединиться к целому ряду конвенций, к программе исследований в области предупреждения землетрясений, что входит в сферу деятельности группы по сотрудничеству в области предупреждения крупных природных и технологических катастроф, защиты от них и оказания помощи в необходимых случаях.
Уже этот краткий перечень (а мы не назвали другие направления и сферы деятельности СЕ, такие как права человека, юриспруденция, социальные и экономические проблемы, местные и региональные власти, миграция, беженцы, демография и др.) свидетельствует о том, что СЕ охватывает почти все крупные проблемы общеевропейской общественной жизни (за исключением вопросов обороны, что оговорено в Уставе СЕ), выполняет функции связующего звена между странами Европейского союза (ЕС), развитыми, не входящими в ЕС и странами Центральной и Восточной Европы и ставит перед собой задачи поощрения процессов интеграции и единения Европы на основе демократии.
В рамках СЕ действуют более 140 юридически обязательных европейских договоров, по которым пришлось бы вести переговоры, если бы конвенции эти не существовали. Наибольшую международную известность имеют такие конвенции СЕ как Европейская конвенция по правам человека 1950 года, Европейская культурная конвенция 1954 года, Европейская социальная хартия 1961 года, Европейская конвенция по предотвращению пыток и бесчеловечного или унизительного обращения или наказания и другие.
Благодаря им, а также Европейскому суду и европейской комиссии по правам человека СЕ имеет не только принципиально важные документы, но и юридический контрольный механизм, не имеющий себе равных в мире.
После разрушения Берлинской стены, развала «восточного блока», процесс «возвращения в Европу» (выражение Вацлава Гавела) восточноевропейских стран ускорился. Не останавливаясь на анализе их попыток присоединения к западноевропейским экономическим (ЕС, ЕАСТ) и военно-политическим (НАТО, ЗЕС) структурам, отмечу, что это возможно только после вхождения в СЕ.
Благодаря связям с этими европейскими организациями (все страны, входящие в ЕС, ЕАСТ, ЗЕС, а также НАТО, исключая США и Канаду, являются членами СЕ) Совет Европы представляет собой своего рода «центр подготовки» для стран, вступающих на путь демократии, прав человека и трансформации от административно-командной к рыночной экономике.
После европейских революций 1989 года отношения СЕ со странами ЦВЕ развивались под знаком оптимизма. Исторические события в этих странах дали СЕ возможность внести свой вклад в дело интеграции государств «новой демократии» в общеевропейскую семью демократических режимов. С этой целью СЕ выработал программу, получившую название «Программа Демосфена». В ее рамках в распоряжение новых демократических государств предоставляются специалисты-консультанты в области плюралистической демократии, прав человека и правового государства. Этой же цели служат семинары по парламентскому процессу, проводимые Международным институтом демократии.
Участились контакты между парламентами стран региона и ПАСЕ. Делегации страсбургской организации в качестве наблюдателей следили за проведением парламентских выборов в этих странах, а с трибуны ПАСЕ, депутаты которой слушали таких крупных политических деятелей, как Уинстон Черчилль, Конрад Аденауэр, Иоанн-Павел II, Михаил Горбачев, выступали руководители стран-претендентов на членство в СЕ — Югославии, Чехословакии, Болгарии, Польши, Албании, Венгрии, Румынии и других.
Совещание глав государств-членов Совета Европы (октябрь 1993 года) вновь подтвердило то, что этот уникальный европейский политический институт готов приветствовать вступление на основе принципа равноправия в свои постоянные структуры демократических государств Европы, освободившихся от коммунистического гнета. Присоединение этих стран к СЕ расценивается как важнейший фактор в процессе европейского строительства, основанного на ценностях организации.
Участники Венского совещания вновь перечислили требования, выполнение которых необходимо в качестве предварительного условия для вступления в СЕ. Оно (вступление) предполагает «приведение страной-претендентом своих институтов и правовой системы в соответствие с основными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека, а также избрание представителей народа путем свободных и справедливых выборов на основе всеобщего избирательного права». Решающими критериями при оценке любого ходатайства о приеме в члены СЕ остаются «гарантированная свобода слова и особенно средств массовой информации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международного права», а также «обязательство подписать Европейскую конвенцию о правах человека и признать контрольный механизм Конвенции во всей его полноте в течение короткого промежутка времени».
В конце 80-х — начале 90-х годов СЕ пополнился новыми членами. Были приняты 11 стран и количество членов СЕ выросло с 23 до 34. Среди них: Венгрия, Польша, Болгария, Эстония, Литва, Словения, Чехия, Словакия, Румыния и другие.
Ждут своей очереди другие страны, получившие статус «специально приглашенного».
Говоря о расширении СЕ на Восток, открылась перспектива Великой Европы, К.Лалюмьер акцентировала внимание на желательном ритме и масштабах расширения. «Ритм должен быть не настолько быстрым, —подчеркивала она, — чтобы вызвать опасность понижения стандартов или подрыва аппаратов сотрудничества, но и не настолько медленным, чтобы появилась опасность скомпрометировать обещающую склонность к Европе, а страны, нуждающиеся в диалоге и помощи, были изолированы».
Опасность понижения стандартов оправдана. Достаточно отметить, что Эстония, например, была принята в СЕ, несмотря на то, что ее законы о выборах в местные органы самоуправления и об иностранцах не соответствовали международным пактам по правам человека, и 40% населения не приняло из-за этого участия в выборах. (ВС и МИД России предостерегали ПАСЕ, что Эстония способна расценить факт приема в члены СЕ как индульгенцию своей дискриминационной политике в отношении так называемого «некоренного населения».) Такая же ситуация сложилась и в Латвии, перед которой СЕ поставил условие, чтобы закон о гражданстве отвечал уровню нормально развивающегося европейского государства. Не были до конца решены проблемы с правами национальных меньшинств (венгров, украинцев) и в Румынии, которая тоже была принята в СЕ.
В связи с этим некоторые политические круги России отмечали, что в СЕ существует «двойной стандарт», который проявляется, по их мнению, в том, что одни страны принимаются в организацию по ускоренному графику, а прием России в СЕ искусственно затягивается. Россию до настоящего времени не приняли в СЕ не только потому, что, как писала «Правда», Европу страшит сама огромность страны и ее проблем (это как в детской сказке про теремок: пришел медведь, его пустили, а он и развалил весь дом). Речь идет, конечно же, не об огромности территории России, а об огромности сложнейших проблем распавшейся сверхдержавы эпохи нестабильности, которые создают для СЕ ряд качественно новых выводов. Как неоднократно отмечали руководители СЕ, для вступления России в СЕ «нет политических препятствий, необходимо лишь подтверждение Москвой воли к демократическим реформам». Но заседание ПАСЕ, состоявшееся в конце апреля 1995 г., из-за войны в Чечне и военного присутствия в Приднестровье — части независимой Молдавии, вновь отложило прием России в СЕ на неопределенный срок.
Что касается Украины, то начало взаимного открытия ее и СЕ может быть датировано зимой 1991 года, когда в результате всенародного референдума 1 декабря возникла независимая суверенная Украина.
Процесс налаживания диалога, взаимодействия и прямого сотрудничества между Украиной и СЕ проходил тем же образом, что и сближение с СЕ других восточноевропейских государств, правда, разными темпами. Для республики, которая, по оценкам международных экспертов, в середине 80-х годов занимала 62 место в списке стран-членов ООН по уровню признания международных документов по правам человека, интеграция в СЕ не могла протекать быстро и легко.
Уже через 17 дней после референдума, подтвердившего Акт о провозглашении независимой Украины, МИД страны обратился к Генеральному секретарю СЕ с предложением провести переговоры с целью определения сферы и форм сотрудничества.
СЕ положительно отнесся к украинской инициативе и с декабря 1991 г. начался процесс адаптации Украины к СЕ и СЕ к Украине. По приглашению СЕ состоялись визиты украинских парламентариев в столицу интегрированной Европы — Страсбург и ответные визиты в Киев руководителей СЕ, а также докладчиков и экспертов различных комиссий и комитетов организации. Украина присоединилась к условному «пакету» конвенций СЕ. 16 сентября 1992 года она получила статус «специально приглашенного», и с этого времени делегация депутатов ВС (правда, в сокращенном составе) принимала участие в деятельности ПАСЕ.
Украина была включена в ряд текущих программ, которые осуществляются под эгидой СЕ. Она принята в качестве ассоциированного члена в комиссию «За демократию через право» («Венецианскую комиссию»), созданную в мае 1990 г. для наблюдения за выполнением правовых норм, служащих гарантом демократии.
Национальное законодательство Украины приводится (правда, медленно и непоследовательно) в соответствие с международными нормами и стандартами, в том числе содержащимися во Всеобщей декларации прав человека, международных пактах о правах человека, в итоговых документах СБСЕ и конвенциях СЕ, которые справедливо названы кодексом демократии. Проводится работа (заметим, медленнее, чем в других странах и чем хотелось бы) с целью возвести Украину на уровень требований Устава СЕ и Европейской конвенции по правам человека. И здесь, нам кажется, надо искать причину того, почему Украину так долго не принимали в СЕ. Ведь до настоящего времени у нас нет новой демократической Конституции (а это, между прочим, одно из требований к стране — соискательнице).
Важно ведь не только принимать и подписывать международно-правовые нормы, постулировать их в конституциях и законодательстве, но и претворять их в жизнь, реально и честно участвовать в общепризнанных международных механизмах. Не декларации и обещания только для того, чтобы быть принятым в СЕ и другие европейские структуры, а потом забыть о них, как это было раньше (и не только в СССР). В связи с этим нельзя не напомнить слова Генриха Белля. Через несколько лет после Общеевропейского Совещания в Хельсинки (1975 год), видя, что ничто не меняется, известный немецкий писатель язвительно заметил: с какой энергией, теснясь во всех дверях и лазейках, старались попасть в Хельсинки именно те правительства, которые сейчас отказываются положить в третью корзину (гуманитарно-правовые проблемы — Б.З.) хотя бы пару увядших цветочков».
Как бы хотелось верить, что с Украиной такое не случится. Хочется верить, что, вступив в СЕ, она вслед за большинством стран Европы добровольно подчинит себя универсальным демократическим требованиям в политико-правовой сфере, придет к безусловному утверждению примата международного права. Для молодого многонационального украинского государства такие непреходящие общечеловеческие ценности, как полное уважение прав человека и основных свобод, в том числе лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам; развитие общества, основанного на плюралистической и парламентской демократии, верховенство права и общего культурного наследия, богатство которого обусловлено его многообразием, являются не только признаком цивилизованности государства, открывающей возможности интеграции в Европу. Для Украины вступление в СЕ, деятельность которого базируется на этих принципах, является еще и весомой поддержкой стабилизации внутреннего положения в стране, консолидации всех демократических сил и движений, для преобразований мирными, демократическими методами.
Расширение СЕ на Восток, свидетельствующее о наступлении новой полосы в развитии континента, заставляет эту организацию, которая становится подлинно общеевропейской, пересмотреть свою роль и место в системе европейских институтов и даже самой концепции Европы.
Логика развития событий в мире в период после «холодной войны», бурные перемены на континенте подводят Европу к необходимости институционализации хельсинкского процесса, а в более широком плане — созданию общеевропейских структур от Атлантики до Урала, от Арктики до Средиземного моря. Выступая на встрече с журналистами во время Конференции глав государств и правительств Совета Европы в Вене (9 декабря 1993 года) президент Чешской Республики Вацлав Гавел подверг критике неспособность европейских руководителей отодвинуть свои узконациональные интересы и всерьез заняться строительством новой, более широкой Европы, объединяющей давние демократии и страны, недавно ставшие демократическими. СЕ должен стать «политическим, законодательным и идеологическим центром» будущей Европы.
По мнению бывшего президента Франции Франсуа Миттерана, СЕ мог бы стать «одним из плавильных тиглей, если не единственным, плавильным тиглем» будущей новой «конфедерации».
Дискуссии о роли и месте СЕ и действующих вместе с ней на политической арене Европы других организаций — Европейского союза, НАТО, ОБСЕ, Западноевропейского союза — продолжаются. Они направлены на то, чтобы вывести европейскую семью народов на путь мира, стабильности, демократии и свободы.