Безвизовый режим с Европейским Союзом Украина может получить достаточно скоро. Но, во-первых, "скоро" - это точно не в мае, когда в Риге состоится саммит Восточного партнерства, а несколько позже. Во-вторых, Украине необходимо одновременно обеспечить реализацию двух условий: выполнить существующие технические условия, содержащиеся в Плане действий по визовой либерализации (ПДВЛ), и убедить страны - члены ЕС, что проблема украино-российского конфликта и вызванной им войны в Донбассе не приведет к дальнейшему нарастанию потока беженцев из Украины в ЕС.
Жесткие временные рамки - это хороший стимул для мотивированного исполнителя. Однако они же могут стать ловушкой, если при планировании действий самый оптимистический сценарий необоснованно принимают за основной. Это и случилось с украинской стороной в вопросе безвизового режима с ЕС, когда публично на высшем политическом уровне были оглашены сроки планируемого "часа икс", которым должен был стать Рижский саммит Восточного партнерства в мае т.г.
Ожидалось, что к тому времени будут получены не только позитивные выводы экспертных миссий ЕС, но и подготовлен доклад Европейской комиссии, констатирующий выполнение Украиной всех условий для отмены краткосрочных виз. Далее, как предполагалось, в течение нескольких месяцев должны были быть пройдены все процедуры, необходимые для практического воплощения данного решения. Календарь стал западней, поскольку в силу разных причин времени потребовалось больше, и теперь властям придется оправдываться, почему в мае Евросоюзом не будет объявлено об отмене шенгенских виз в ближайшие месяцы.
Одна из самых слабых сторон украинской управленческой системы - горизонтальная координация. Постсоветская административная традиция практикует только вертикальный маршрут управленческих решений. Если выполнение задачи зависит одновременно от нескольких инстанций, не связанных между собой субординацией, достичь нужного результата в намеченный срок крайне сложно. Процесс выполнения ПДВЛ, которому в ноябре т.г. исполнится пять лет, исключительно ясно иллюстрирует данный тезис.
Ответственными органами за выполнение ключевых блоков ПДВЛ являются МВД, Государственная миграционная служба, Государственная пограничная служба, Министерство социальной политики. Три первых органа являются зоной ответственности министра внутренних дел. Львиная доля критериев ПДВЛ находится в зоне ответственности МВД, однако традиционно именно это министерство наиболее легкомысленно относилось к своей роли в данном процессе. Эксперты ЕС, посещавшие Украину с оценочными миссиями, неформально указывали на недостаточный уровень компетентности и заинтересованности собеседников в этом ведомстве.
Очевидно, что этот фактор, пока МВД лишь готовит внутреннее реформирование министерства, может быть компенсирован только мощной политической волей свыше и качественной координацией. Еще в апреле 2011 г. указом тогдашнего президента был создан координационный центр по выполнению ПДВЛ. Пять вице-премьеров с переменным успехом отвечали за его работу в течение почти четырех лет, однако качество координации никогда не было безупречным. Несмотря на декларативно заявляемую властью приоритетность "безвизового вопроса", на практике количество и качество прилагаемых усилий всегда было слабым, главным свидетельством чего является приближающийся 5-летний "юбилей" ПДВЛ. Вновь напомним, что Молдова выполнила свой аналогичный ПДВЛ за два с половиной года, и ее граждане уже год путешествуют в ЕС без виз.
Сегодня, хоть цель близка, но надлежащая эффективность работы не достигнута. Координационный центр фактически не функционирует, ответственного вице-премьера нет. Другие должностные лица вследствие более низкого статуса не могут обеспечить исполнительскую дисциплину и заставить органы исполнительной власти в сжатые сроки завершить свою часть работы. Премьеру объективно не хватает времени, чтобы руководить всеми процессами.
На заседании Национального совета реформ 30 марта президент Порошенко довольно жестко раскритиковал Наталью Гнидюк, руководителя офиса по европейской интеграции секретариата Кабинета министров, за задержку в выполнении завершающих элементов ПДВЛ. Офис формально отвечает за все вопросы европейской интеграции, но его руководитель пребывает в статусе заместителя министра и объективно не может обеспечить требуемую активность должностных лиц в более высоком статусе. Министерство иностранных дел в последние месяцы формально координировало работу над ПДВЛ и несет свою часть ответственности, однако и здесь административные возможности ограничены.
По правде говоря, для завершения технической работы осталось не так уж и много, но пока достаточно много, дабы прогнозировать, что готовящийся сейчас Еврокомиссией отчет не будет последним. В частности, необходимо, чтобы создаваемые ныне антикоррупционные органы реально заработали, и их эффективности можно было бы дать хотя бы первую оценку. Предстоит уточнить нормы закона и практику в отношении лиц, которым не предоставлено убежище, но которые не должны быть депортированы в страну происхождения. Необходимо пересмотреть закон о Едином государственном демографическом реестре (возможно, ликвидировав сам реестр, ненужный и даже опасный в его нынешнем виде). Важно обеспечить бесперебойную выдачу биометрических загранпаспортов по всей стране и в консульствах за рубежом, желательно начать производство внутренних идентификационных документов нового образца. Необходимо внести изменения в Трудовой кодекс, предусматривающие недопущение дискриминации в трудовой сфере согласно европейским стандартам. Требуется усовершенствовать информационные системы и базы данных правоохранительных органов, а также уточнить полномочия структурных подразделений в части противодействия организованной преступности, устранив дублирование таких полномочий. Более детальные отчеты о выполнении технических критериев регулярно публикует на своем сайте общественная инициатива "Европа без барьеров".
А теперь, собственно, о новой проблеме. Как известно, одним из основных критериев предоставления безвизового режима ЕС любой стране является ее "миграционная безопасность", т.е. отсутствие рисков существенного наплыва мигрантов из этой страны, в первую очередь, беженцев и искателей убежища. Превращение Украины из мирной в де-факто воюющую страну может повлиять на место Украины на "миграционной карте" Европы. Рост числа желающих выехать и получить статус беженца, особенно из зоны конфликта, вполне прогнозируемо, будет использован "заклятыми друзьями" Украины для торможения ее безвизовых перспектив.
Уже сейчас Украина, которая ранее не входила даже в тридцатку стран по количеству подаваемых заявок на убежище и статус беженца в странах ЕС, вошла в первую пятерку по этому показателю. В Польше, например, количество заявок искателей убежища из Украины возросло на два порядка: с нескольких десятков человек в 2013 г. до нескольких тысяч в 2014 г. Вырос и процент удовлетворяемых заявок: в прошлом году 16% заявлений, поданных гражданами Украины, были удовлетворены миграционными органами стран - членов ЕС, что сопоставимо с Турцией (17%). Это достаточно высокий процент - ранее не более 10% заявок из Украины удовлетворялись. Эти показатели являются важными индикаторами при принятии решений о безвизовом режиме.
Следует отметить, что на сегодняшний день ни один европейский политик либо чиновник публично не заявил о возможности отсрочки безвизовых перспектив Украины из-за войны на Востоке. Посетившие в прошлом месяце Украину эксперты оценочных миссий также не заявляли о каких-либо изменениях в ранее согласованных критериях и не выдвигали дополнительных требований. Однако ситуацию могут попытаться изменить. Сейчас, по инсайдерской информации, сразу в нескольких влиятельных странах ЕС идет дискуссия между министерствами внутренних и иностранных дел: если дипломаты, как правило, выступают за максимально быстрое предоставление безвизового режима, как только Еврокомиссия констатирует выполнение критериев, то ведомства, отвечающие за внутреннюю безопасность, обращают внимание на новые миграционные риски. ЕС не откажется от политики визовой либерализации с Украиной, однако предложение об отсрочке безвизового режима для Украины на год-два может вскоре публично прозвучать.
В свою очередь именно на Еврокомиссию возложена в рамках выполнения ПДВЛ официальная оценка миграционного потенциала Украины в контексте будущей отмены визового режима и, насколько нам известно, эта оценка на сегодня не содержит прогноза критического роста незаконной миграции и потока беженцев из Украины. Но это - на сегодня.
В вопросе безвизовых перспектив Украина критично зависима от стабильности хрупкого мира на Востоке. Прекращения массированных боевых действий - мало. В данный момент украинской стороне необходимо показать, что страна готова в полном объеме справиться с появлением более миллиона вынужденных переселенцев, что им будут обеспечены достаточные социальные гарантии, и, соответственно, у них не будет законных оснований искать прибежища за границами своей страны, в данном случае - в Европейском Союзе.
Очевидно, что возможность выдвижения новых условий в визовом вопросе Украине крайне рискованна для ЕС во внешнеполитическом смысле, но может быть оправдана во внутриполитическом контексте растущей мигрантофобии, опасения новых волн миграции. Европейские политики понимают, что наказать Украину сохранением виз из-за войны, которую украинцы ведут за Европу и за свое европейское будущее, стало бы существенным ударом по репутации Евросоюза и сильнодействующим фактором раскола Европы. У большинства ключевых фигур в ЕС есть осознание того, что прецедент бывшей Югославии, которая утратила безвизовый режим со странами ЕС в начале 90-х, после начала там войны, не должен быть повторен в совершенно других исторических реалиях с Украиной.
Поэтому Украине следует немедленно принять меры, чтобы сторонники "отсрочки" остались в абсолютном меньшинстве. Недостаточно личной дипломатии президента и усилий дипломатической службы. МВД должно выйти из спячки в данном вопросе, инициировать содержательные визиты министра к своим коллегам в ведущих странах ЕС и на ключевые общеевропейские площадки, а еще лучше - организовать визиты министров внутренних дел Германии, Франции, Италии, других ключевых стран ЕС в Украину, продемонстрировать им динамику системных изменений органов правопорядка, ознакомить с проводимыми реформами полиции, показать на месте результаты усилий государства по обеспечению прав вынужденных переселенцев.
В Риге Украина получит лишь промежуточный позитивный сигнал о безвизовой перспективе. Однако после придется пройти еще один полный цикл оценивания со стороны экспертов ЕС, который завершится отчетом Еврокомиссии, и в котором, надеемся, будет признано выполнение Украиной всех основных критериев ПДВЛ. Этот цикл возможно пройти до конца т.г., однако заранее загонять себя в узкий коридор календаря не стоит, памятуя об "осечке" в Риге.