9 октября Парламентская ассамблея Совета Европы отказалась принимать резолюцию, которая должна была создать условия для возвращения России в этот важный международный орган.
Делегация РФ не участвует в работе ПАСЕ с 2014 года, когда в отношении ее применили санкции за агрессию против Украины. Сложная и длительная операция России и ее сторонников завершилась болезненным поражением. Украина и партнеры принимают поздравления с победой. Но это не конец истории...
В 1815 году на Венском конгрессе государства договорились о создании Центральной комиссии по вопросам навигации по Рейну. Считается, что это была первая в мире международная организация в современном понимании этого явления.
По стечению обстоятельств три года спустя английская писательница Мэри Шелли опубликовала свой легендарный роман "Франкенштейн, или Современный Прометей". Сюжет хорошо известен: ученый Виктор Франкенштейн играл с материей и создал монстра. Тот вышел из-под контроля создателя и в конце концов свел в могилу и его, и кучу дорогих ему людей.
"Ты - мой создатель, но я - твой господин, повинуйся!" - это обращение обиженного на судьбу монстра к ученому-романтику нашло применение в сфере, о которой Мэри Шелли даже не догадывалась. Эти слова идеально объясняли страхи государств относительно своих творений - международных организаций.
Международные организации с трудом прокладывали себе путь к жизни и власти. Их создатели пытались примирить две противоположности: получать выгоду от подчинения своих интересов интересам всей организации - и удерживать под контролем организации, чтобы продвигать именно свои интересы. Правительства сдерживали их всеми возможными средствами - юридическими, политическими, финансовыми.
Этот латентный конфликт завершился вымученным существованием Лиги наций, которую тихо закрыли после Второй мировой войны, чтобы передать эстафету ООН. С этого началась эра расцвета международных организаций. Хватка государств ослабевала. Монстрики - набирали вес.
"Многосторонка": на дипломатическом сленге это слово означает направление внешней политики, которое занимается международными организациями и конференциями. Правда, это чуть больше, чем направление. Это всеобъемлющая вера в то, что институты - путь к искоренению проблем мира, созданных государствами. То, что организации тоже созданы государствами, считалось проблемой роста.
Дескать, многосторонние форматы встанут на ноги и превратятся в реальную силу. Это даст им возможность сдерживать агрессивные порывы отдельных государств и сбалансировать интересы разных стран. А главное - организации будут эффективнее предотвращать конфликты, нежели альянсы двух и более государств, неизбежно сталкивающихся между собой.
В 1990-х начался расцвет "многосторонки". Вера стала массовой. Институционализм царил в мыслях и практике. Ломать концепцию суверенитета вдребезги по поводу и без стало признаком хорошего интеллектуального вкуса. В моду вошла наднациональность (надгосударственность). На каждую проблему было универсальное решение - международная организация. Это были золотые времена.
Эта вера тяжело рождалась и утверждалась. И не менее тяжело на наших глазах она приходит в упадок. К сожалению, монстр оказался более хрупким, нежели казался. То есть и не монстром, а ребенком, так и не преодолевшим критическую зависимость от своих родителей.
В этой картине мира Совет Европы является типичным ребенком, переживающим кризис, к которому не был готов. И проблемы у него весьма типичны для современных международных организаций.
Во-первых, он банально не знает, что делать с государством-членом, которое системно и жестко не разделяет его ценности. Во-вторых, он начинает думать только о своем существовании. Хотя думать надо о сохранении причины своего существования - принципов, для защиты которых он и был создан.
Когда летом 2016 года я приехал в Страсбург, опытный коллега в разговоре со мной точно высказался по этому поводу: "Понимаете, Совет Европы был создан для любви, а вынужден жить на войне и просто не знает, как правильно действовать".
Трения и даже конфликты между ключевыми государствами организации неизбежны. Организация сохраняет возможность действовать, если они оставляют пространство для компромисса и уступок. Однако оно совершенно не знает, что делать с государством, которое решит идти войной.
То, что четыре года назад казалось незыблемым, теперь, словно песок, протекает сквозь пальцы влиятельных в этой организации людей, которые верили, что прочно держат ситуацию под контролем. Растерянность начала плодить ошибки.
Сериал "Возвращение России в ПАСЕ", за которым вы можете следить в новостях и соцсетях, является ярким проявлением этой драмы. Организация так и не смогла выработать действенной политики в отношении государства, которое стало наиболее системным нарушителем прав человека, верховенства права в Европе и превратило демократию в фарс.
Парламентская ассамблея - лишь один из органов Совета Европы. Но самым политическим, ведь страны представлены в ней депутатами, которые по определению могут позволить себе больше свободы, нежели представители правительств. Именно поэтому ПАСЕ позволяла себе наказывать Россию.
Собственно, после 1991 года Россия является единственным государством Совета Европы, против которого ПАСЕ применяла санкции за нарушение принципов организации. Ситуация беспрецедентна сама по себе, поскольку такие санкции - это высшее средство давления, доступное Ассамблее.
Показательно достижение России. Но показательно и то, что ПАСЕ делала это непоследовательно. Санкции за системные преступления и нарушения прав человека во время второй чеченской войны были применены, но только на восемь месяцев. Россия не сделала ничего, чтобы исправить свое поведение. И, тем не менее, ее простили.
Агрессия против Грузии вообще сошла России с рук. Никаких санкций - только диалог. Конечно, сигнал в Москве был считан правильно: можно!
С Украиной этот номер не прошел. Уже более четырех лет Россия находится за пределами ПАСЕ. Каждый октябрь в Страсбурге разворачивается очередная решающая битва. И каждый октябрь, несмотря на огромные ресурсы, Россия и ее друзья эту битву проигрывают. Тех, кто блокирует возвращение, клеймят "русофобским меньшинством" в Москве и "неконструктивными" в Страсбурге.
Все эти годы Россия пытается вернуться в Ассамблею не мытьем, так катаньем. Задействованы все лоббистские возможности, финансовый шантаж и политическое давление. Каждая новая попытка проваливается, но дает важный побочный эффект: Совет Европы погружается в еще более глубокий кризис, а следовательно - становится менее способным влиять на государства-члены.
Война изнутри подтачивает организацию, но винить она может только себя. Растерянная от ультиматумов России и прочности внутреннего российского лобби, которое направляет ее в "правильное" русло, организация допустила фундаментальную ошибку: вместо того чтобы сосредоточиться на защите своих принципов и заставить Россию выполнять свои обязательства, она решила найти путь выполнить требование России. Которая заявила, что сама ничего не будет делать и ни на какие уступки не пойдет. Иными словами, врач решил, что будет лучше, если его станет лечить тяжелый пациент. Хотя должно быть наоборот.
Требование России, чтобы ПАСЕ сама себя лишила возможности применять санкции, абсурдно. Однако еще абсурднее, когда в Секретариате Совета Европы был подготовлен юридический анализ, который "доказывает": ПАСЕ превышает полномочия, применяя санкции.
Удивительно, но этой же позиции последовательно придерживается российская дипломатия. Поэтому будет вполне правомерно утверждать, что это не юридический анализ, а расширенные тезисы Лаврова. Проблема в том, что освящает их организация, которая должна защищать принципы, а не подстраивать их под сильных мира сего. Проблема также в том, что поддерживает этот документ ряд правительств, в рассуждениях которых целесообразность текущего момента и отношения с Россией затмевают все остальное.
К счастью, Ассамблея возмутилась такому анализу и не восприняла его. Большинство депутатов оказались принципиальнее большинства правительств. А "русофобское меньшинство" оказалось большинством здравого смысла.
Беспрецедентным решением 9 октября Ассамблея вернула проект резолюции, который должен был изменить правила ее процедуры под Россию, комитету на доработку. Это победа. Она на какое-то время останавливает Россию. В январе РФ в очередной раз, несмотря на сильное желание и затраченные ресурсы, останется за пределами ПАСЕ. Но это не остужает те горячие головы в Совете Европы, которые годами пытаются втихаря помогать России.
Москва очень болезненно переживает поражение и запуталась в угрозах, которые начала раздавать сразу после неудачного для нее голосования. Одни глашатаи начали говорить, что теперь Россия окончательно выйдет из ПАСЕ. Другие - что она выйдет из Совета Европы в целом. Выход России - это не трагедия. Она всегда сможет вернуться, как только восстановит себя в качестве цивилизованного демократического государства.
Но перспектива ухода пугает Совет Европы и ряд наших партнеров. И, играя на их страхах, Россия пытается выторговать себе преимущества. Когда страхи начинают доминировать над убеждениями, возникает растерянность. Совет Европы просто не может позволить себе такой роскоши, если хочет сохранить авторитет и способность действовать.
И тут мы подходим ко второй типичной проблеме. Возможно, в это трудно поверить, но в течение этого года мы практически на каждом шагу слышали, что Россия должна уплатить средства в бюджет Совета Европы, она отказалась платить, шантажируя организацию. И практически не слышали о том, что Россия должна выполнить решение ПАСЕ и Комитета министров, принятые в ответ на ее агрессию против Украины.
В отношениях с Россией "уплатите деньги" стало важнее "выполните требования". Международная организация (если это только не финансовая организация) не может ставить деньги выше своих принципов. Если это произойдет, то будут деньги, но уже не будет организации.
Совет Европы в растерянности. Он не знает, что будет дальше. Россия, ряд государств, которые безумно хотят ее услышать, и ее адвокаты, прежде всего из числа тех "мудрых" руководителей, которые под лозунгами диалога и повышения эффективности довели ситуацию до первого в истории острого конфликта между ПАСЕ и Комитетом министров, ввергли организацию в кризис.
Все обсуждают, останется ли Россия членом Совета Европы, вместо того чтобы обсуждать, как обеспечить выполнение Россией ее обязательств. И стараются не думать о том, что склониться перед нынешней Россией и выполнить ее абсурдные требования только ради того, чтобы оставить ее членом правозащитной организации, значит собственноручно и медленно убивать этот институт.
Совет Европы оглядывается вокруг себя в многосторонней растерянности. Рады этому те, кому он не нужен как сильная организация, способная эффективно влиять на ситуацию в странах.
Монстр - это не только тот, кто губит своего создателя. Монстром вполне может быть и сам создатель, губящий свое творение. Важно не позволить России стать таким монстром в отношении Совета Европы и превратить его в яркий пример упадка "многосторонки".