Кристофер Донелли |
На протяжении всей истории военные постоянно сталкивались с необходимостью реформ. Армии с течением времени меняются вследствие изменений в технологии, обществе, но прежде всего в сфере безопасности — с возникновением новых угроз миру. Однако сама природа конфликтов предопределяет внутреннее единство вооруженных сил, субординацию, верность традициям и церемониалу и суровую дисциплину — эти качества необходимы для победы, но они не способствуют осуществлению реформ. Радикальная военная реформа всегда мучительна для вооруженных сил, особенно при отсутствии сильного, решительного и хорошо информированного политического руководства.
В первые годы независимости Украина много сделала для создания национальных Вооруженных сил из обломков советских структур, оставшихся на ее территории. Несмотря на огромное сокращение личного состава и бюджета, Украина смогла это сделать благодаря усилиям многих тысяч преданных своему делу военных и гражданских специалистов. Эти усилия в значительной степени способствовали консолидации украинской нации; армия остается одним из наиболее уважаемых институтов общества. Вооруженные силы также много сделали для повышения международного статуса Украины благодаря активному участию в миротворческой деятельности ООН, операциях под эгидой НАТО на Балканах и в настоящее время в Ираке.
Но, несмотря на эти успехи, оборонные структуры Украины остаются в глубоком кризисе. Комплектование сил для международных операций требует полной мобилизации имеющихся ресурсов, а их содержание в местах развертывания возможно лишь при внешней помощи. Недофинансирование мероприятий по подготовке и поддержке боевой готовности приобрело угрожающие масштабы, боевые возможности и состояние военной техники постоянно ухудшаются, средства почти не поступают. Военная промышленность переживает кризис, а огромные запасы оружия и боеприпасов, оставшиеся с советских времен, представляют все большую угрозу.
Как же титанические усилия по построению системы национальной обороны могли привести к такому глубокому кризису? Многие в украинских Вооруженных силах обвиняют в этом «политиков, которые не смогли обеспечить надлежащее финансирование». К сожалению, увеличение финансирования не разрешит проблемы — даже при неукоснительном поступлении «предусмотренных законом» 3% ВВП Вооруженные силы в их нынешнем виде будут катастрофически отставать от потребностей комплектования, подготовки, деятельности и капиталовложений. На самом деле недофинансирование является лишь симптомом более широкой проблемы: вместо пересмотра основополагающих принципов построения вооруженных сил (риски и угрозы безопасности, национальные приоритеты и стратегии, отношения вооруженных сил с государством, экономикой и обществом) новое Украинское государство воссоздает систему советского образца.
По иронии судьбы, советская модель была разработана в результате такого же пересмотра основополагающих принципов под руководством маршала Б.Шапошникова и других военных энтузиастов Красной Армии в 1920—1930 гг. Несмотря на двойную сложность реформирования Вооруженных сил во время коренной военной, социальной, политической и экономической революции, эти офицеры понимали, что происходит именно революция — не только в военных делах, но и в самой природе конфликтов. Созданная организация Генерального штаба была передовой, гибкой, простой и смелой. Она должна была видеть новые угрозы, просчитывать требования и осуществлять необходимые изменения, сколько бы это ни стоило для общества. Это касалось не только вооружения или тактики, но и всех основополагающих принципов организации общества и военной службы, построенной на реалиях той экономической системы, а также с учетом изменений международного положения.
Те, кто действительно хотел бы чему-то научиться у творцов РККА, не должны зацикливаться на созданных ими моделях. Вместо этого необходимо перенимать их опыт осуществления коренных изменений в модели, которая уже не соответствует потребностям новой международной системы безопасности и дальнейшей трансформации украинской экономики и общества.
Основополагающие принципы
Вооруженные силы не могут быть демократичными по своей природе. Поэтому их вхождение в демократию и рыночную экономику должно происходить очень осторожно, чтобы не повредить этим принципам организации общества. Для определения достаточности, эффективности и соответствия вооруженных сил любой демократической страны сложившимся условиям применяются пять следующих главных принципов.
1. Вооруженные силы должны быть организованы, подготовлены и оснащены для противодействия реальным нынешним и будущим внутренним и внешним угрозам безопасности страны.
2. Народ должен поддерживать вооруженные силы, брать на себя финансовые затраты на безопасность и оборону, комплектовать их, по призыву или другим способом, и соглашаться на использование вооруженных сил для противодействия угрозам безопасности во исполнение политической воли правительства.
3. Сами вооруженные силы должны соответствовать общественным потребностям, быть внутренне едиными и эффективными, действенными в использовании и достаточно гибкими для адаптации к новым требованиям безопасности.
4. Цена безопасности и обороны не должна угрожать экономическому развитию, препятствовать социальному и политическому прогрессу, поскольку это ставит под угрозу внутреннюю стабильность.
5. Военная система (и система безопасности государства) не должна вызывать опасений или подозрений соседей, т.к. это вредит стабильности и безопасности. Она должна быть способной в случае необходимости сотрудничать с вооруженными силами других стран для противодействия угрозам международной безопасности.
Естественно, украинцы сами будут решать, какие вооруженные силы нужны стране. Но анализ этих принципов может помочь определить сферы, где нужны изменения, оценить успешность реформ и изучить опыт разрешения подобных проблем в иных странах.
Первый принцип: сосредоточенность на реальных рисках и угрозах
Перспективы безопасности Украины как независимого государства формировались на фоне коренных изменений мировой системы безопасности. К началу 1990-х годов «безопасность» была синонимом «обороны». И Восток, и Запад стояли перед угрозой третьей мировой войны, угрозой вторжения, которого опасались как Восток, так и Запад. Реагировали также одинаково — созданием массовых армий на основе (в странах континентальной Европы) обязательной военной службы. От Москвы до Мадрида «национальная безопасность» измерялась преимущественно военной мощью.
За последние 15 лет сфера безопасности коренным образом изменилась — многовековая угроза войн между мощными империями (в которых Украина часто была полем боя и трофеем) сошла на нет, и это дало странам Центральной и Восточной Европы уникальный шанс укрепить свой суверенитет. Но параллельно с уменьшением вероятности полномасштабной войны появились новые угрозы: межэтнические и религиозные конфликты, неэффективность и коррумпированность правительств, нелегальная миграция, терроризм, торговля людьми, наркотиками, оружием и технологиями массового поражения. Главным катализатором роста новых угроз стало распространение международных криминальных структур, разрушающих государственные и общественные институты.
Для Украины сам факт обретения независимости изменил систему геополитических координат. Советская политика безопасности основывалась на реалиях евразийской империи, с ее пространствами, огромными природными ресурсами, разбросанным многонациональным населением и восприятием соседей как потенциальных врагов. Геополитическое положение Украины совершенно иное. Украинское общество однородно, вся территория страны расположена в Европе и плотно заселена. Украина поддерживает мирные отношения с соседями, а те будут озабочены или вопросами интеграции в ЕС и НАТО, или разрешением экономических, политических и социальных проблем посткоммунистической трансформации. Риски Украины связаны преимущественно с соседством слабых государств и конфликтных регионов (Молдова, Беларусь, Кавказ, Балканы), а также — в экономической сфере — с продолжительной борьбой постсоветских элит за контроль над ресурсами, в частности над их транспортировкой.
Изменения в сфере безопасности сопровождались такими же существенными изменениями в подходах стран к защите их национальной безопасности. Быстрое развитие технологий — прежде всего информационных — наряду с доктринальными изменениями меняет парадигму военных действий. Концентрация сил и огневой мощи обеспечивает больший эффект (военный и политический) благодаря точности, разведке и координации. Преимущество в бою получает тот, кто имеет преимущество по дальности и скорости развертывания и применения сил и средств. Приоритетное значение приобретают информация, разведка и принятие решений, поскольку в новых условиях для достижения успеха необходимо действовать на опережение как на тактическом, так и на стратегическом уровне. Иначе говоря, решающим фактором на поле боя становится качество — личного состава, подготовки, доктрин, оружия, оснащения, — сменяя количественный фактор. Эффективная координация необходима на всех уровнях, в т.ч. между видами вооруженных сил и войсками разной национальной принадлежности.
Поскольку задачи национальной безопасности сейчас редко оценивают с точки зрения одних лишь военных задач, то вооруженные силы все чаще должны выполнять разнообразные функции, в которых тесно переплетены политические и военные задачи: поддержание мира и общественной безопасности, урегулирование кризисов, оказание гуманитарной помощи. Рост объема подобных небоевых задач или боевых задач низкой интенсивности также повышает значение таких качественных факторов, как гибкость, возможность продолжительных самостоятельных действий, способность эффективно сотрудничать с органами власти.
Для достижения успеха в нынешней военно-политической ситуации важно обеспечить единство политических целей, военных задач и имеющихся средств. Для этого нужны действенные механизмы консультации и координации военного и политического руководства страны, даже если страна не втянута непосредственно в конфликт или кризис. Первой проблемой, с которой столкнулись Польша, Венгрия и Чехия после вступления в НАТО в
1999 г., было не обеспечение взаимной совместимости воинских подразделений, а необходимость быстро и эффективно выработать позицию в дискуссиях и решениях НАТО по массе вопросов, связанных с операцией в бывшей Югославии.
Борьба с международными преступными структурами составляет отдельную проблему. Эти структуры, разные по своей деятельности и географическим условиям, не имеют определенного «центра», против которого вооруженные силы могли бы направить свою огневую мощь, даже в случае проведения противопартизанских или специальных операций.
Поэтому ответ на разнообразные угрозы безопасности требует использования и невоенных средств — от информационных и правоохранительных до контроля над заболеваемостью и финансовых регуляторов. Одно ведомство сделать это не в состоянии; нужна координация «внешних» министерств (обороны, иностранных дел) и их органов с «внутренними» (внутренних дел, образования, финансов, транспорта, окружающей среды, здравоохранения и т.п.) и их органами на правительственном уровне. Но даже хорошо скоординированных усилий правительства будет недостаточно без поддержки гражданского общества, СМИ и деловых кругов. Например, заинтересованная местная пресса, правозащитные группы или компании могут быстрее, чем центральное правительство, заметить первые признаки коррумпированности полиции.
Выполнение новых требований к безопасности требует коренного реформирования национальных структур, схем инвестирования, систем управления. Как Украине начать столь необходимые реформы в условиях серьезных ресурсных ограничений и недостаточности политического доверия? Главное — разработать четкую политику национальной безопасности и определить ориентиры: интересы и цели, угрозы и риски, четкие приоритеты, имеющие поддержку парламента (а следовательно — финансирование) и общественности.
Но Концепция национальной безопасности Украины, несмотря на все усилия ее авторов, мало пригодна для планирования. Это в общем перечень фактов — интересов и угроз, какими их видят министерства и ведомства, чья деятельность так или иначе затрагивает вопросы безопасности. Но если не определены приоритеты, то нет и анализа вероятности рисков. И хотя парламент одобрил Концепцию, это еще не значит, что есть политическое и общественное понимание отмеченных интересов, рисков, угроз и приоритетов, достаточное для надлежащего финансирования. Поэтому не стоит удивляться, если Вооруженные силы Украины разве что для виду упомянут Концепцию, разрабатывая новую структуру и планируя реформы.
Второй принцип: необходимость политической и общественной поддержки
Слабая связь между Концепцией национальной безопасности и планами Вооруженных сил иллюстрирует пропасть между штатскими и военными, унаследованная Украиной от Советского Союза.
При советской системе, несмотря на суровый контроль партии над армией, оборонное планирование почти полностью возлагалось на военных и военно-промышленных руководителей, которым нравилось невмешательство политиков (поскольку система выделяла ресурсы для армии в первоочередном порядке). Многие украинские офицеры с ностальгией вспоминают те времена, отказываясь признать, что поскольку парламент распределяет ресурсы на условиях доверия общества, ответственность за стратегические решения по использованию этих ресурсов, естественно, возлагается как на военных, так и на штатских.
При советской системе не было демократических способов для проверки поддержки населением партийной политики подготовки к тотальной войне и необходимых для этого огромных затрат. Поэтому с падением партийной власти и монополии армия вдруг узнала, что общество «уже» не поддерживает ее, во всяком случае не готово выделять ей достаточные ресурсы. «Социальный договор» советского образца между Вооруженными силами и обществом уже не восстановить. Горькая правда состоит в том, что украинское общество за прошедшие 10 лет очень изменилось и между новым гражданским и старым милитаристским мышлением возникла пропасть. Украинский народ и сейчас считает армию важным элементом национальной идентичности, поэтому армия и «популярна». Но если те же люди не желают, чтобы их сыновья служили в этой армии, то армия и в дальнейшем будет деградировать социально.
Иначе говоря, Украине нужна новая армия, а не воспроизведение старой (или, точнее, учитывая нехватку средств, постепенно исчезающей оболочки старой армии). Установление крепких связей между новой армией и обществом очень важно, поскольку оно будет непосредственно влиять на бюджет и на моральный дух. Поэтому в Украине, как и в странах Запада, армия должна выгодно подать себя народу и представляющим его политикам.
Создание новой армии, ориентированной на новые угрозы и основанной на новом социальном договоре, требует сильной политической воли и решительности. Для этого нужен штатский министр обороны и мощное министерство. Именно он и его министерство, а не Вооруженные силы, должны отвечать перед правительством и парламентом за соответствие оборонной политики приоритетам безопасности населения и ресурсам, которые готово предоставить общество. Когда ожидания выше, чем финансирование (а это обычное дело), то именно министр должен объяснить обществу (и его политическим представителям) альтернативы и связанные с ними риски. Он также должен отвечать за реализацию политики, отдавать приказы генералам и контролировать выполнение этих приказов. Это требует политической силы и механизмов контроля, которые основываются на поддержке со стороны исполнительной власти и парламента. Эта поддержка, в свою очередь, отражает прочность «консенсуса по вопросам обороны» среди политических сил в обществе. При отсутствии такого консенсуса министр должен прилагать все усилия для его создания; без него он не достигнет успеха.
Для действенной поддержки министру нужны партнерство и сотрудничество между Генеральным штабом, военными сотрудниками аппарата Министерства обороны и штатскими экспертами министерства. Эти штатские эксперты должны быть достаточно осведомленными, чтобы квалифицированно решать вопросы безопасности и обороны. Без штатских экспертов министр и прочие высокие должностные лица не смогут принимать сложные решения — часто вопреки мнению консервативного воинского персонала, — необходимые для того, чтобы структура, оснащенность, подготовка, комплектование и деятельность Вооруженных сил соответствовали приоритетным задачам общества. К сожалению, советское наследие оставило Украину без мощного гражданского опыта; подготовка штатских экспертов в сфере безопасности является обязательной предпосылкой успешного реформирования сферы безопасности и обороны.
Ключевое звено системы демократического штатского контроля над сферой безопасности — ответственность политиков перед общественностью. Для этого нужна действенная избирательная система, при которой голоса граждан будут воплощаться непосредственно в политические изменения, а также достаточное информирование общественности и проведение обсуждений для привлечения внимания избирателей к вопросам национальной безопасности. Гражданское общество играет важную роль в повышении ответственности политиков, обеспечивая информированность по широкому кругу вопросов: политика национальной безопасности, военная стратегия, закупки вооружений, права военнослужащих, пенсионное обеспечение и т.п. Неправительственные организации также могут предлагать штатских экспертов на правительственные должности для работы над конкретными аналитическими проектами, а также служить независимым источником рекомендаций и генерировать новые идеи.
Третий принцип: внутреннее единство, эффективность
и гибкость
Сегодня Украина должна решить, как ей построить Вооруженные силы и силы безопасности, которые соответствовали бы реальным проблемам безопасности: близости приутихших конфликтов и потенциальных стран-неудачников, угрозам международной (и потенциально внутренней) безопасности, связанным с нестабильностью в Евразийском регионе, разъеданию общества коррупцией и международными преступными структурами. Разумеется, задача территориальной обороны не исчезла, однако экономические и социальные проблемы, переживаемые соседями Украины, делают подобное развитие событий в течение ближайших 5—10 лет маловероятным, даже при наихудшем сценарии.
Какие силы должна включать такая система безопасности и обороны? Ее главными элементами должны быть:
n Пограничные силы, которые уже не будут частью системы национальной обороны (как в СССР). Они станут демилитаризованными и будут выполнять обычные функции задержания нелегальных мигрантов и грузов и ускорения легального пересечения границы (первое часто мешает второму);
n Внутренние силы занимаются поддержанием законности и порядка на местах и сдерживанием всех проявлений насилия;
n Силы гражданской обороны предназначены для реагирования на естественные и техногенные катаклизмы, масштаб возникновения которых, учитывая угрозу терроризма и наличие оружия массового поражения, увеличивается и охватывает такие сферы, как безопасность производств и борьба с инфекционными болезнями;
n Вооруженные силы способны (а) в случае необходимости поддержать Внутренние силы или Силы гражданской обороны; (б) обеспечивать вклад Украины в поддержку международной безопасности; (в) сохранять долгосрочные возможности территориальной обороны.
Создание таких возможностей потребует значительных усилий с целью сокращения и реформирования или трансформации всех этих сил.
Определение приоритетов особенно важно с учетом ограниченных ресурсов Украины. Имеется мнение, что Украина может не беспокоиться об «обороне» еще как минимум 10 лет — это значит, что ресурсы для осуществления продолжительных реформ можно выделить за счет поддержания существующей структуры и сосредоточить силы (и, при необходимости, дополнительные ресурсы) на удовлетворение потребностей «безопасности».
Несколько программ реформирования Вооруженных сил Украины на практике сводились к попыткам сохранения, насколько возможно, советской структуры и возможностей. Но Украина не может впустую расходовать имеющиеся ресурсы на сохранение устаревшей структуры Вооруженных сил, надеясь на щедрое финансирование в будущем. Вместо этого она должна сосредоточиться на создании новой структуры сил, командования и штабов, которая соответствовала бы будущим потребностям безопасности. Для этого нужен совершенно другой подход. Стремление сохранить отжившее истощает силы и ресурсы и направляет организационные усилия главным образом на (невеселые) вопросы текущего существования. Созидание же требует совершенно иного — концентрации усилий и энергии и сосредоточения на достижении результата.
Чтобы процесс созидания был направлен в будущее, он должен основываться на оборонной концепции, объединяющей Концепцию национальной безопасности и процесс определения структуры Вооруженных сил. В отличие от военной доктрины советского образца, которая является, скорее, «юридической основой», чем документом стратегического планирования, оборонная концепция должна четко определять оборонные аспекты угроз национальной безопасности, формулировать стратегические идеи и представления, которые служили бы ориентиром для Вооруженных сил, определять роль, задачи и требуемые возможности. Наконец, она должна содержать четкие директивы для оборонного планирования, чтобы его философия соответствовала действительности.
Если мы подытожим тенденции в трансформации сферы безопасности и в изменении характера конфликтов, то увидим, что они побуждают украинские Вооруженные силы развиваться в том же направлении, что и в других промышленных странах, — в направлении повышения гибкости, универсальности и способности к продолжительным самостоятельным действиям. Украина исходит из тех же двух концепций, на которых строится оборонное планирование во многих странах НАТО: силы быстрого реагирования и контрактная служба. Но реализация каждой из них — чрезвычайно сложная задача, требующая огромных средств. Поэтому важно, чтобы она была хорошо продуманной, адаптированной к украинским социальным, экономическим и финансовым реалиям и четко согласованной с эффективным и действенным выполнением оборонной концепции.
Учитывая объем средств, нужных для сил быстрого реагирования, Украине важно очень взвешенно определить требования — в т.ч. к развертыванию и возможности продолжительных самостоятельных действий — и согласовать их с имеющимися ресурсами. Стоит обсудить основы планирования и требования к этим силам с партнерами Украины в НАТО и ЕС и прислушаться к их советам. Комиссия НАТО—Украина и заседание военного комитета НАТО с участием Украины идеально подходят для такого обсуждения; его результаты должны быть учтены в целях партнерства Украины и при выделении украинских сил для программы «Партнерство ради мира» (ПРМ).
Профессионализм дорого стоит; в странах НАТО расходы на зарплату, пенсионное, социальное обеспечение и подготовку профессионального военного в 2—2,5 раза превышает годовой ВВП на душу населения. К тому же хороший солдат — не обязательно профессионал; хорошо обученные и подготовленные призывники тоже могут быть очень хорошими солдатами. Но если определенными навыками овладеть относительно легко, то намного труднее приобрести разносторонние навыки. Поэтому силы быстрого реагирования, как правило, комплектуют профессиональными военными. В то же время силы территориальной обороны можно и в дальнейшем эффективно комплектовать по смешанному принципу — за счет призыва и резерва. В Финляндии и странах Балтии призыв сохранен на том основании, что, какой бы ни была текущая ситуация, в долгосрочном плане они должны максимально усложнить вторжение.
Еще большее значение, чем силы быстрого реагирования или переход к контрактной службе, имеет вопрос управления ресурсами — финансовыми, человеческими и имущественными. Создание новой армии, в противоположность сохранению старой, требует не только ресурсов, но и новых подходов к их распределению. Для этого нужна система планирования, которая не только устанавливает приоритетные задачи, но и обеспечивает решение долгосрочных программ и согласовывает потребности этих программ с бюджетными ресурсами. Этой системе также нужны средства оценки программ с точки зрения как возможности их выполнения (то есть достижения поставленных целей), так и планирования (то есть соответствия выделенных ресурсов потребностям). Чтобы такая система работала, она должна точно определять и прогнозировать затраты как для имеющихся, так и для возможных структур и программ. Эта задача сложна для любых вооруженных сил, а в посткоммунистическом обществе ее сложность удваивается; для ее выполнения нужна внешняя помощь.
Эффективность любых вооруженных сил зависит от личного состава больше, чем от вооружения, тактики или организации. В долгосрочном плане именно в персонал следует вкладывать средства для создания основы современной армии, которую стремится построить Украина. Но унаследованная Украиной советская система подготовки личного состава не способствует продвижению талантливых людей в вооруженных силах. Она предоставляет командирам большие полномочия в вопросах назначений и повышений, поэтому карьера офицера слишком зависит от мнения его непосредственного начальника. В советских (и украинских) Вооруженных силах не хватало объективности и открытости в системе оценки и учета личного состава. Большинство кадровых решений принимается на «индивидуальной основе», а результат часто зависит от способности офицера и его «покровителей» влиять на соответствующий кадровый орган.
Поэтому нет эффективного механизма, с помощью которого министр обороны Украины или начальник Генерального штаба, желая осуществить реформы, мог бы выявлять офицеров, владеющих личными качествами, необходимыми для продвижения нужных реформ. Без такой информации реформистское руководство не может назначать нужных офицеров на ключевые должности для влияния на всю систему сверху. Показательно, что лишь несколько десятков из более тысячи украинских военных, прошедших подготовку в странах НАТО, сегодня служат на должностях, которые позволяют использовать приобретенные знания. Во многих случаях украинская система вообще отказывается признавать хоть какую-то стоимость их подготовки.
Украине также необходимо улучшить использование материальных средств. Наиболее показательна в этом смысле — неудачная система обеспечения военных жильем, которая не покрывает потребностей ни армии, ни военнослужащих. Нехватка временных «служебных квартир» для офицеров, которые служат далеко от дома, часто мешает переведению офицера туда, где он больше нужен. Кроме того, офицеры, живущие в таких популярных местах, как Киев или Севастополь, не желают переезжать в другие регионы, поскольку они могут потерять квартиру. Причин этому много: негибкое законодательство, недофинансирование строительства, неэффективное руководство и даже коррупция при распределении квартир. Путей выхода также много: улучшение управления, повышение прозрачности, совершенствование законодательства. Отдельные посткоммунистические страны (например, Польша) отказались от такой системы, предложив офицерам вместо квартир деньги в зависимости от выслуги.
Четвертый принцип: цена безопасности
Цена безопасности и обороны не должна угрожать экономическому развитию, препятствовать социальному и политическому прогрессу. Военная реформа существует не сама по себе. Вооруженные силы упираются — и в той или иной степени интегрированы — в социальную, политическую и экономическую системы государства. В Советском Союзе потребности Вооруженных сил «съедали» 20—25% ВВП и учитывались почти во всех сферах гражданской экономики. Поэтому в постсоветских странах военная реформа неразрывно связана с социальной, экономической и политической реформами и может подталкивать или тормозить весь процесс реформ.
С совершенствованием вооружений и военной техники в течение последних 30 лет их стоимость возрастала намного быстрее, чем уровень инфляции. Если численность вооруженных сил при их модернизации не изменяется, как это было в Советском Союзе, то доля закупок военной техники в общем бюджете в реальных ценах удваивается примерно каждые 18 лет. Советская система отлично мобилизовала все национальные ресурсы для войны за выживание 1941—1945 гг., но так и не перешла к ментальности и методам деятельности мирного времени, как это сделали западные страны и их вооруженные силы в 1945—
1955 гг. СССР и его Вооруженные силы просто оставались в состоянии войны лишних 30 лет. Украина, унаследовавшая советские неудачи, должна понимать, что все попытки восстановить советскую экономическую систему, ориентированную на потребности обороны, обречены.
Поэтому необходимо полное реформирование этой системы для приведения ее в соответствие с рыночными механизмами и монетарной экономикой. Украине крайне нужны разбирающиеся в оборонной сфере бухгалтеры, надлежащая система финансирования обороны и бюджетно-плановый процесс, который учитывал бы реальные затраты, позволял прогнозировать бюджет, определял приоритеты и устанавливал связь между потребностями, средствами и результатом. Эта система должна преодолеть разрыв между планами и бюджетами за счет лучшего учета ресурсов в процессе планирования на всех уровнях. Особое внимание следует обратить на контроль над доходами от коммерческих предприятий Вооруженных сил и их перекачивание в «специальные фонды».
Будущее Вооруженных сил и будущее оборонной промышленности тесно переплетены. Вооруженным силам Украины нужна работающая промышленность для дальнейшего обеспечения их системами вооружений, а украинской оборонной промышленности, чтобы выжить, нужны емкие рынки. Но при реформировании оборонной промышленности, как и Вооруженных сил, лучше сосредоточиться на новых возможностях, чем на попытках сохранения старых мощностей.
Украинская оборонная промышленность также должна научиться интегрироваться в мировой бизнес. Уже 10 лет производство вооружений и военной техники сокращается, наблюдается массовое слияние компаний. В то же время военные программы становятся все дороже, и, как следствие, в новых разработках лидируют консорциумы и объединения. В украинской оборонной промышленности выживут те сегменты, которые будут кооперироваться с такими консорциумами, особенно в странах НАТО, а не конкурировать с ними. Поэтому важно, чтобы украинские предприятия не попали в западню налаживания отношений только на постсоветском пространстве.
Пятый принцип: поддержка региональной стабильности и международное сотрудничество
В этой сфере большее значение имеют два фактора: укрепление режимов контроля над вооружениями — как обычными, так и ядерными — и денационализация оборонной сферы, произошедшая вследствие создания НАТО.
Режимы контроля над вооружениями служат для ограничения рисков и влияния на характеристики имеющихся вооруженных сил. НАТО стремился коренным образом изменить саму природу вооруженных сил, интегрируя их в единую систему. Получив гарантии безопасности на основе общей обороны, его члены отказались от идеи самостоятельной обороны и направили усилия на развитие общей системы обороны НАТО. С оптимизацией затрачиваемых для этого сил они все больше интернационализируются и переплетаются, а их возможности самостоятельно действовать в евроатлантическом регионе без поддержки другими членами ограничены. Попросту говоря, если страна НАТО решит начать войну против соседа (члена альянса или нет), то сделать это будет сложно. Такой структурной стабильности способствует развитие общей культуры и связей, что также позволяет вооруженным силам выполнять посреднические функции в отношениях между членами НАТО. ПРМ распространило оба эти процесса за пределы альянса, направляя развитие вооруженных сил на обеспечение общих потребностей.
Украина добросовестно придерживается этого принципа. Ее добрососедская политика, оборонная Военная доктрина и преданность контролю над вооружениями (включительно с отказом от ядерного оружия) в немалой степени способствовали стабильности и доверию в регионе. Примеры — активное участие Украины в ПРМ, проведение на своей территории многонациональных учений, участие в миротворческой деятельности, формирование многонациональных подразделений и проведение совместных операций с соседями: с Польшей — в Косово и Ираке; с Бельгией, Люксембургом и Румынией — в Косово; с Венгрией, Румынией и Словакией — по контролю наводнений в бассейне Тисы; с черноморскими странами — в составе Черноморской военно-морской оперативной группы.
И все же по ходу оздоровления украинской экономики и продвижения военной реформы к созданию новых возможностей соседи будут внимательно следить, о каких именно возможностях заботится Украина — будут ли они соответствовать требованиям НАТО или ПРМ. Но самое главное — соседи Украины будут внимательно следить за развитием демократии. Ведь сильная демократическая система будет главной гарантией сохранения в Украине стабильности и продолжения миролюбивой внешней политики.
Вывод
Сегодня Украина, как и многие другие государства, настолько озабочена неотложными вопросами сокращения вооруженных сил, военной реформы, демократических изменений, финансирования и т.п., что ее военному руководству трудно отвлечься от сложных и мучительных деталей и посмотреть на проблему в целом. Многие военные эксперты не замечают, что Украина стоит на пороге революционных изменений в потребностях. Украина, так же, как и другие промышленные страны, должна сделать шаг назад, пересмотреть основополагающие принципы и по-новому взглянуть на классическую связь между целями, путями и средствами. Иначе попытки военной реформы и в дальнейшем будут сводиться к попыткам реорганизовать средства, не обращая внимания на пути и цели.
Следовательно, Украине нужно сосредоточиться на поиске путей, которые соответствовали бы целям безопасности и обороны и имеющимся в государстве средствам. Именно таким должен быть вклад научных и политических кругов в процесс военной реформы в Украине. В этой сфере зарубежные эксперты могут по-настоящему помочь своим украинским коллегам.
Украина переживает действительно революционные времена. Поэтому военные теоретики и планировщики должны выйти за обычные рамки и вернуться к основополагающим принципам. Для Украины эти принципы изменились коренным образом; так же коренным образом должен измениться и характер Вооруженных сил. Разработать и построить систему безопасности и обороны с нуля, на основе объективного анализа — сложная задача. Построить новую систему на основе наследия советской системы еще сложнее. Но эта задача должна быть выполнена; неудача в этом деле сегодня может повредить дальнейшему укреплению молодого Украинского государства.
Впервые материал был опубликован в журнале «Національна безпека і оборона», №7 за 2003 г.