В начале декабря 2013 г. Украина принимала ежегодную встречу министров иностранных дел стран - членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в качестве председательствующего государства. Тогда почти каждое выступление начиналось словами: вчера/сегодня я был на Майдане. Год спустя, в декабре 2014-го, на ежегодной встрече министров в Базеле (Швейцария), уже в новой стране-председателе, события в Украине - вновь на повестке дня, но уже с другими акцентами.
Швейцария, принимая на себя председательствование в январе 2014 г. и определяя приоритеты, не могла даже предположить, какие вызовы встанут перед всей ОБСЕ, и каких неимоверных усилий будут ожидать от страны-председателя. В начале т.г. Берн планировал сосредоточиться на вопросах укрепления сотрудничества на Западных Балканах, построении доверия на Южном Кавказе, обмене идеями по вопросам обычных вооружений и реформе сектора безопасности, а также повышении сотрудничества в борьбе с природными катастрофами, терроризмом, кибербезопасности и большем вовлечении молодежи в обсуждение проблем повестки дня ОБСЕ.
На церемонии открытия XXI Совета министров ОБСЕ в Базеле ни один из 57 глав внешнеполитических ведомств не обошел проблему текущей ситуации в Украине. Лишь несколько представителей постсоветских государств не назвали Россию агрессором или страной, поддерживающей незаконные вооруженные формирования и аннексировавшей Крым, но даже они подчеркивали недопустимость продолжения конфликта в Украине. Только Венгрия и центральноазиатские республики помимо украинской тематики говорили еще и об угрозах с юга, в первую очередь - об Исламском государстве и Афганистане. Молдова, Грузия и Азербайджан, кроме того, пытались привлечь внимание к неурегулированным конфликтам на своей территории.
Особенностью этого министериала стало то, что председательствующая страна с самого начала объявила главную тему встречи - ситуация в Украине и европейская безопасность. Традиционно ежегодное заседание Совета министров подводит итоги работы за весь год, поэтому единая тема является редкостью, принимая во внимание широкий спектр вопросов, за которые отвечает ОБСЕ - выборы, демократия, конфликты, экономика, экология и др.
Главы МИД разных стран были достаточно категоричны в своих заявлениях. Министр иностранных дел Норвегии Берг Бренде в своем выступлении на открытии заявил, что Российская Федерация хранит ключ от будущего украинского народа. Россия несет четкую ответственность за кризис - как из-за незаконной аннексии Крыма, так и из-за дестабилизации Восточной Украины. Министр иностранных дел Молдовы Наталья Герман в свою очередь заявила, что европейская безопасность переживает один из самых серьезных кризисов, в основе которого - продвижение национальных интересов вопреки международным правилам и принципам. А госсекретарь США Дж. Керри сообщил, что, к сожалению, Россия продолжает поставлять новое оружие и усиливать поддержку вооруженных сепаратистов. При этом она не выполняет своих международных обязательств и обязательств в рамках ОБСЕ и не придерживается соглашения, которое она выработала в ходе переговоров и подписала.
В результате первого дня обсуждений страны согласились на три основных приоритета дальнейшей деятельности: во-первых, продолжить активную работу по поиску дипломатического решения украинского кризиса в рамках Минских соглашений, а также поиск общих решений вызовам безопасности - от терроризма до преодоления природных катастроф.
Во-вторых - обеспечить ОБСЕ принцип преемственности и наделить большими возможностями. Председательствование Швейцарии в этом году в какой-то мере было уникальным, так как впервые шло в связке Швейцария (2014) - Сербия (2015), с общими приоритетами, согласованным планом действий. Считается, что такой тандем может обеспечить лучшую эффективность работы организации, поскольку будет гарантирована преемственность инициатив и приоритетов. В предыдущие годы весьма часто приоритеты председательствующих стран в значительной мере отличались, что приводило к несфокусированной повестке дня, иногда незаконченным инициативам и краткосрочному планированию, что, естественно, снижало эффективность самой организации. Германия (2016) и Австрия (2017) уже подтвердили свое желание выступить таким тандемом.
Третьим приоритетом становится желание найти выход из кризиса безопасности в Европе. С этой целью принято решение создать группу "выдающихся людей", которую некоторые еще называют "группой мудрецов", с целью выработки рекомендаций по возобновлению европейской безопасности как единого проекта. В 2005 г. подобная группа уже создавалась, но тогда перед ней стояла задача проанализировать работу самой Организации и предложить пути повышения ее эффективности. Многие дипломаты в кулуарах министериала говорили, что не стоит сравнивать эти две группы, так как поставленные перед ними задачи кардинально отличаются, как и исторический момент времени, в котором им предстоит работать. Тогда, в 2005-м, решение о создании такой группы было закреплено соответствующим решением министериала, в то время как инициатива 2014 г. такой поддержки не получила, и, соответственно, по мнению некоторых украинских дипломатов, нельзя гарантировать, что отчет будет надлежащим образом рассмотрен на следующей встрече в Белграде, а не просто принят к сведению, как рядовой доклад какого-нибудь аналитического центра.
Уже принято предварительное решение, что возглавит группу из 13 человек посол Вольфганг Ишингер, многолетний председатель Мюнхенской конференции по безопасности. У бывшего посла Германии в США и Великобритании - богатый опыт ведения сложных политических переговоров и урегулирования конфликтов, в первую очередь в Боснии и Косово, он также некоторое время был модератором от ОБСЕ по налаживанию мирного диалога в Украине в мае т.г. Группе предстоит подготовить два отчета. Первый, предварительный, с уроками, которые ОБСЕ должна вынести из решения украинского кризиса, планируется представить уже весной 2015 г. Второй, с более общими предложениями по европейской безопасности, подготовят к осени 2015-го.
Весьма вероятно, что между государствами-членами разразятся серьезные споры о будущих участниках панели, так как предполагается, что 13 позиций должны быть равномерно распределены по регионам. Турция и Украина уже выступили с пожеланиями отправить своих представителей в эту группу "выдающихся людей". О желании включить в нее российского представителя заявил во время пресс-конференции в Базеле и глава российского МИДа Лавров. В то же время, согласно швейцарскому предложению, включенные эксперты - как из аналитических центров, так и действующие политики - должны будут действовать от себя лично, а не представлять интересы государства.
Несмотря на принятие более 20 итоговых документов, вряд ли декабрьский министериал можно считать уникальным или прорывным. Сюрпризов не ожидалось, и традиционный выход из зала главы российского МИДа во время выступления госсекретаря США Керри практически не был замечен. Уже на пресс-конференции Лаврова спросили, как он себя чувствовал, когда в зале заседаний все откровенно обвиняли Россию в аннексии Крыма, дестабилизации и подрыве безопасности в Европе и Украине. Глава российского внешнеполитического ведомства в свою очередь пытался убедить журналистов, что чувствовал себя прекрасно, так как представители лишь соблюдали "блоковую дисциплину", а во время двусторонних встреч все были "по-дружески любезны и шутили". Но вряд ли можно было говорить о "блоковой дисциплине", когда даже представитель Японии - страны-партнера - говорил о незаконных выборах на территории под контролем сепаратистов. Кстати, удивительным моментом стал тот факт, что хотя РФ и не признала т.н. выборы от 2 ноября, во время той же пресс-конференции Сергей Лавров настаивал, что возможность начать контролировать украинско-российскую границу отсутствует, поскольку сначала должны быть выполнены "предыдущие" пункты Минского соглашения, а именно - признание выборов и амнистия представителей "ДНР" и "ЛНР". При этом Лавров удивлялся, почему Украина не признает этих выборов.
Несмотря на то, что стороны так и не договорились о принятии ряда документов в Базеле, в том числе и Решения об усилении посредничества и диалога на территории ОБСЕ, несколько принятых документов заслуживают внимания если не содержательной частью, то, как минимум, самим фактом своего принятия. Так, например, в конце министериала многие делегации неформально благодарили украинских представителей, что "спасли ситуацию" с принятием Памятной декларации к 70-летию окончания Второй мировой войны. Украинской делегации удалось, не заблокировав сам факт принятия данной декларации, тем не менее, изменить первоначальный, достаточно противоречивый, текст, на котором настаивала Российская Федерация, оставив лишь основную идею об уважении к ветеранам и погибшим в результате войны, а также памяти о нарушениях прав человека, военных преступлениях и репрессиях.
Двумя важными документами, которые считают успехом нынешнего министериала, стали Декларация о роли ОБСЕ в борьбе с похищением людей и взятием заложников террористическими группами и Декларация о роли ОБСЕ в борьбе с феноменом иностранных террористических боевиков. Ряд положений последней могут в будущем пригодиться и Украине.
Среди других принятых документов - Декларация о дальнейших шагах в процессе Хельсинки +40 (окончательный текст которой оказался выхолощен до фактически лишь одного пункта о продолжении использования этого формата), Министерское заявление по Приднестровскому урегулированию (повторяющее прошлогоднее, но предполагающее создание графика встреч сторон конфликта), Декларация по вопросам молодежи (принятая впервые, что было одним из приоритетов председательствования, но не несущая никакой смысловой нагрузки), Декларация по борьбе с антисемитизмом, декларации о сотрудничестве с азиатскими и средиземноморскими партнерами, а также Решение о дополнениях к плану действий ОБСЕ по продвижению гендерного равенства и Решение о предотвращении и борьбе с насилием против женщин.
Отдельного внимания заслуживает Решение о предотвращении коррупции, в котором, кроме стандартных механизмов и норм, прописан пункт, подтверждающий, что свобода информации и доступ к информации способствуют открытости и подотчетности публичной политики и государственных закупок, а также способствуют тому, чтобы гражданское общество и СМИ вносили свой вклад в борьбу с коррупцией, отмыванием денег и финансированием терроризма. Кроме того, страны-участники были призваны способствовать возвращению украденных активов - как в рамках внутренних, так и международных механизмов и регионального сотрудничества.
Военно-политическое направление работы ОБСЕ усилилось Декларацией о субрегиональном режиме контроля над вооружениями в рамках Мирного соглашения в Боснии и Герцеговине, Решением о стрелковом оружии и легком вооружении, о хранении обычных боеприпасов, Решением о снижении риска стихийных бедствий, что также было одним из приоритетов Швейцарского председательствования.
По мнению австрийского эксперта Стефани Лихтенштейн, швейцарское председательствование все-таки можно назвать успешным, в том числе - в вопросе украинского кризиса, объяснением чему есть ряд факторов: Швейцария имела возможность использовать значительные финансовые ресурсы для своего председательствования, и она обладает большим выбором опытных дипломатов для поддержки своих действий. Кроме того, нейтральный статус государства влиял на восприятие Швейцарии как "честного брокера" во время переговоров, не говоря уже о личном весе действующего председателя ОБСЕ Дидье Буркхальтера, одновременно занимавшего должности главы МИДа и президента Швейцарии, что открывало перед ним любые двери.
Интересным и неоднозначным будет председательствование Сербии в ОБСЕ в следующем году. Ведь это государство, прошедшее конфликты начала 1990-х, может привнести свой опыт в разрешение конфликтов в Украине и на территории других постсоветских республик. Более того, лишь в прошлом году был достигнут значительный прогресс в разрешении конфликта между Сербией и Косово, где главной движущей силой поиска консенсуса стало желание активной евроинтеграции Белграда. В то же время Сербия находится под большим давлением и влиянием со стороны Москвы, а также имеет сложную историю взаимодействия с ОБСЕ. Именно Сербия - единственная страна за все 40 лет существования организации, которая была лишена права голоса, согласно принципу "консенсус минус один", утвержденному странами-участницами лишь в январе 1992-го. На основе этого принципа Совет может, при необходимости, предпринимать надлежащие меры даже без согласия какого-либо государства в случаях явного, грубого и неисправленного нарушения обязательств в рамках ОБСЕ. На протяжении 1992 г. их применяли дважды. Сначала, 12 мая - за "явные, массовые и неисправляемые нарушение принципов Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе" (тогдашнее название ОБСЕ) - Югославия была отстранена от участия в принятии решений по продолжающемуся кризису. А уже 7 июля 1992 г. представителям Югославии запретили участвовать в Хельсинском саммите и других встречах под эгидой ОБСЕ.
Сербия до сих пор не объявила о своих приоритетах на председательствование. И хотя формально это должно быть сделано лишь в январе 2015 г. в Вене, обычно государства уже в декабре делают первые заявления о планах на год. Поскольку швейцарское и сербское председательствование сразу планировалось в связке, дипломаты в кулуарах министериала говорили, что по ряду вопросов Сербия будет исполнять более протокольные функции, в то время как реальными инициативами продолжат заниматься спецпредставители, назначенные еще швейцарским председательствованием.
Несмотря на все сложности и претензии к ситуации, сложившейся в ОБСЕ в последние годы, по мнению постоянного представителя Украины при международных организациях в Вене Игоря Прокопчука, на сегодняшний день - это самая эффективная площадка для фактически еженедельного обсуждения украинского кризиса, и ни один другой международный форум, даже ООН, не может предоставить Украине такой возможности для заявления своих позиций.
Поездка организована при финансовой поддержке Международного фонда "Відродження"