После рекордно короткой, как для заседания Европейского совета, семичасовой дискуссии лидеры 27 государств — членов Европейского союза утвердили 18 октября в Лиссабоне обновленную редакцию учредительных договоров ЕС. Лиссабонский договор, если он будет ратифицирован, заменит проваленный на референдумах во Франции и Нидерландах текст Договора о введении Конституции для Европы (ДВКЕ) и в целом завершит начатый в 1990 году процесс институционного становления Евросоюза и его приспособления к расширению на страны бывшего социалистического лагеря.
Поиск выхода из институционного кризиса поставил глав государств или правительств государств — членов Евросоюза перед трудной дилеммой. С одной стороны, нужно было сохранить целостность конституционного проекта реформирования ЕС как результат сложного и сбалансированного компромисса, а с другой — продемонстрировать сообществу, что новый договор является лишь очередным пересмотром учредительных актов ЕС, а не инструментом утверждения завуалированной редакции «Конституции для Европы».
Принятый на минувшей неделе Лиссабонский договор довольно успешно решает поставленную задачу и сохраняет почти все инновационные достижения ДВКЕ. Как предусматривалось в этом договоре, Евросоюз становится субъектом права, поглощая Европейское сообщество. Вместо действующей системы шестимесячного ротационного председательства руководители государств или правительств государств — членов ЕС смогут уже в 2009 году избрать постоянного председателя Европейского совета сроком на два с половиной года. Лиссабонский договор предусматривает переход с 2014 года на новую систему голосования квалифицированным большинством в Совете министров ЕС: нормативный акт будет считаться принятым, если за него проголосуют по меньшей мере 55% членов совета (минимум — 15 государств), в которых проживает не менее 65% населения Союза. В общем, голосование квалифицированным большинством станет обычной процедурой принятия решений в Совете министров ЕС, распространяясь, в частности, на сферы судебного и полицейского сотрудничества, образования и экономической политики. Единодушия в дальнейшем потребует принятие решений в сфере внешней и социальной политики, налогообложения и культуры. Вслед за ДВКЕ Лиссабонский договор предусматривает с 2014 года уменьшение количества еврокомиссаров до двух третей от количества государств-членов (с отказом от принципа «одно государство-член — один комиссар»), а также ужесточает роль Европарламента (состав которого ограничен 751 депутатом) и национальных парламентов в функционировании Союза. Наконец, Лиссабонский договор укрепляет организацию дипломатической службы Евросоюза путем слияния нынешних должностей Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности и комиссара по вопросам внешних сношений.
Учитывая сохранение ключевых положений ДВКЕ в Лиссабонском договоре, бывший председатель Европейского конвента Валери Жискар д’Эстен считает, что «европейские правительства договорились внести косметические изменения в Конституцию, чтобы ее легче было проглотить». Такие изменения касаются прежде всего самой идеи принятия Конституции ЕС, которая бы пришла на смену действующим учредительным договорам. Создатели Реформаторского договора отказались от амбициозного плана «переоснования» Евросообщества в пользу уже установившейся практики внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества (который переименован в Договор о функционировании Европейского союза). Кроме того, 150-страничный документ всячески избегает употреблять терминологию, которая бы подчеркивала схожесть европейского строительства с конституционной практикой национальных государств. В отличие от ДВКЕ, Лиссабонский договор не содержит в своем названии понятия «конституция», не упоминает о символах Союза (флаге, гимне, единой валюте), возвращается к действующим названиям нормативно-правовых актов ЕС («регламенты» и «директивы» вместо «законы» и «рамочные законы» ЕС), отказывается называть руководителя дипломатической службы Евросоюза «министром иностранных дел», устраняет из основного текста договора Хартию основополагающих прав ЕС и положение о верховенстве права ЕС над национальным правом (с сохранением их обязательной юридической силы).
К тому же евроскептические государства-члены воспользовались принятием Реформаторского договора, чтобы навязать своим партнерам дополнительные специфические требования. В русле традиционной политики отступления от обязательств членства Великобритания добилась нераспространения на нее положений Хартии основополагающих прав и неучастия в полицейском и судебном сотрудничестве. До последнего момента утверждению нового договора сопротивлялась Польша. Главным для Варшавы было сохранить преимущество действующей системы взвешенного голосования в Совете министров ЕС, что позволяет нашему западному соседу быть на равных с пятеркой других крупных государств — членов Союза. В результате трудно достигнутого компромисса Польша может прибегать к процедуре взвешенного голосования до 31 марта 2017 года и вообще продолжать играть роль влиятельного государства-члена благодаря введению механизма блокирующего меньшинства. В итоге многие сторонники — как и противники — процесса евроинтеграции, наверное, согласятся с выводом датского евродепутата Енса-Петера Бонде, что Лиссабонский договор — «плохо написанная версия Конституции ЕС».
Независимо от того, воспримем ли мы новый договор как «максимально возможный» или «не самый плохой компромисс», он, бесспорно, является весомым шагом вперед в построении политической Европы. Евросоюз сможет действовать эффективнее благодаря постепенному переходу к упрощенной процедуре принятия решений квалифицированным большинством голосов (что возлагается на двойное большинство государств-членов и граждан Союза) и ее более широкое применение в Совете министров ЕС, создание должности постоянного председателя Европейского совета и усовершенствование внешнеполитического аппарата Союза. Лиссабонский договор также уточняет распределение полномочий между Союзом и государствами-членами, признавая за Евросоюзом сферу исключительной (правила конкуренции, монетарная политика, общая торговая политика, таможенный союз), совместной (подавляющее большинство отраслей, например внутренний рынок, сельское хозяйство, транспорт) и вспомогательной компетенции.
В более глобальной перспективе заключение Лиссабонского договора знаменует собой завершение продолжительного этапа становления Евросоюза, начавшегося с совместного обращения Коля — Миттерана от 19 апреля 1990 года, которое инициировало принятие Маастрихтского договора, с дальнейшим подписанием Амстердамского (1997 г.) и Ниццкого (2001 г.) договоров и неудачной попыткой ратификации Конституционного договора ЕС (2005 г.). Во время следующего этапа консолидации Евросоюз сможет сосредоточиться на выравнивании уровня социально-экономического развития государств-членов, реформе евробюджета и совместной сельскохозяйственный политике. Сосредоточиться на социально-экономических вызовах евростроительства будет возможно лишь при условии успешной ратификации Лиссабонского договора всеми 27 государствами — членами Евросоюза. С точки зрения национальных конституционных требований, только правительство Ирландии вынуждено выносить текст договора на референдум, тогда как большинство государств-членов планируют его ратифицировать в стенах парламента. Самая сложная задача стоит перед премьер-министром Великобритании Гордоном Брауном, который должен убедить евроскептических британцев в нецелесообразности проведения национального референдума.
Вместе с тем возможное преодоление институционного кризиса открывает путь к постепенному расширению Евросоюза на Балканские страны. Как известно, в марте 2005 года переговоры о присоединении начала Хорватия. Хорватское правительство не теряет надежды присоединиться к Евросоюзу в 2009 году, к следующим выборам в Европарламент. Другой официальный кандидат на членство — Македония — надеется начать переговоры относительно присоединения в начале следующего года, во время председательства в Евросоюзе Словении. После недавнего подписания Соглашения о стабилизации и ассоциации руководство Черногории тоже заявило о намерении подать заявку на членство в Евросоюзе в первой половине 2008 года. В дальнейшей перспективе Евросоюз должен поглотить все страны бывшей Югославии и Албанию. Зато принятие Лиссабонского договора непосредственно не повлияет на Украину, которая продолжает оставаться на периферии европейского строительства.