В течение последних месяцев только ленивый не обвинял президента и премьер-министра в утраченных Украиной шансах как во внутриполитическом измерении, так и — прежде всего — в сфере международных отношений. Чаще всего речь шла о том, что, стремясь к власти, украинские политики пренебрегали национальными интересами, внешнеполитическими приоритетами, и — даже когда это не делалось откровенным способом — деятельность или бездеятельность властной элиты приводила к последствиям едва ли не катастрофическим.
Безусловно, когда на дно идет «Титаник», внимание приковано к палубе первого класса, а машинное отделение остается без внимания. Тем не менее, не отрицая, а иногда и присоединяясь к распространенным обвинениям в адрес политиков высшего эшелона, попробуем проанализировать, даже если это и покажется кому-то неожиданным, такой аспект дела: почему направить энергию политиков в конструктивное русло не удалось экспертам и внешнеполитическим советникам? Ведь своей деятельностью эксперты должны были бы создавать соответствующую канву для эффективных властно-политических решений, играть роль амортизатора или балансира деструктивных мотиваций в формировании государственной политики.
Сегодня на украинской «аналитической» ниве в целом и в секторе исследований безопасности в частности работает немало исследовательских групп, государственных и негосударственных исследовательских организаций. Они продуцируют оценки проблем развития Украины, предлагают подходы и даже стратегии мер по их преодолению или воплощению национальных интересов. Логично предположить, что политику, ставящему целью обеспечение эффективности своей деятельности, целесообразно было бы воспользоваться этим аналитическим потенциалом, или ресурсом, — убедиться, «что все продумано, ничего не упущено». Вроде бы именно так и делают в Украине. Но только «посвященные в кухонные таинства» знают, как специфически это происходит у нас: политики, высокие должностные лица если и проявляют интерес к аналитике, то делают это, формируя (согласовывая) «темы» с заранее заданным «выводом». Аналитики в большинстве своем только то и делают, что «подгоняют основу» под ожидаемые заказчиком выводы для «единственно правильного решения». Если же аналитические документы не соответствуют «линии партии», их игнорируют или принимают во внимание только для вида. Потому эффективной государственной системы мониторинга, анализа, экспертизы и прогноза, построенной на планомерном изучении проблем государственной политики Украины, начиная со стратегического уровня и ниже, до сих пор не сложилось.
Предполагается, что это происходит прежде всего по двум взаимосвязанным причинам. Одна из них — зависимость аналитиков в своей деятельности от политиков. В большинстве своем это касается государственных исследовательских учреждений, в которых аналитики структурно или служебно подчинены политикам, являются как бы «аксессуарами из аналитического обеспечения». Хотя должны были бы иметь автономный статус, который можно было бы гарантировать, например, путем расширения полномочий высшего коллегиального органа государственного исследовательского учреждения (как правило, это ученые советы) и сужения чрезмерной компетенции дирекций этих учреждений. Иначе говоря, речь идет об университетизации их структуры управления. Вместе с тем государственные исследовательские учреждения должны были бы делить ответственность за качество концептуального содержания предлагаемых ими мер в государственной политике. Такой подход, среди прочего, искоренил бы и практику конъюнктурной кадровой работы, которая состоит в приглашении на работу не столько способных, осведомленных, со стратегическим и аналитическим мышлением людей, сколько сговорчивых, тихих специалистов.
Жизнь со всей очевидностью доказывает: чрезвычайно остро стоит также проблема государственных заказов в сфере исследований внешней политики и политики безопасности, для которых характерны не только незначительные объемы, но и недостатки содержательного плана, нередко надуманная тематика. Как правило, государственные исследовательские учреждения руководствуются не определенной нормативностью направлений своих изысканий, а либо вкусами исследователей, произвольным определением круга изучаемых проблем, или конъюнктурой политических ситуаций, направленностью на интересы определенных корпоративных кругов. Это порождает стихийность и хаос в деятельности. Так вот, вся исследовательская сфера требует четкого исследовательского структурирования, обусловливания порядка государственных заказов на исследование, процедуры общего («правительство—исследователь») определения тематики, обеспечение объективности таких исследований, их итогов и т.п.
Другая причина состоит в том, что украинские политики часто не отличаются патриотизмом, руководствуются собственными или корпоративными интересами, что, разумеется, мотивирует или искажает исследовательскую актуальность проблем государственной политики. Таким образом, в Украине сложилась ситуация, когда обеспечить объективность любых властно-политических решений невозможно. Прежде всего в этом не заинтересованы политики, хотя в поисках виновных обычно не принимают во внимание низкое качество организации аналитической работы, дефекты в методологии стратегических исследований и т.п., игнорируя тот важный факт, что «система» аналитического обеспечения внешней политики и безопасности Украины со времени обретения независимости имела ряд недостатков.
Если сделать небольшой исторический экскурс, становится очевидным: Киев в начале самостоятельной жизни не имел четкого представления о такой системе в собственно украинском исполнении. Более того, ощущается, что не было четкой уверенности в целесообразности ее существования, не было понимания и, соответственно, восприятия именно «аналитического» обеспечения (тогда преобладало убеждение, что вполне достаточно «научного»). Кроме того, лучшие специалисты — теоретики и практики в деле организации аналитического обеспечения, стратегического анализа государственной политики — или работали в Москве, или несли на себе такой отпечаток советской дипломатической «школы» и «школы» безопасности, что не были способны преодолеть психологическую зависимость от установок и заданных целей обычного для их центра принятия решений.
Но со временем становилось все очевиднее, что без упомянутой системы государственное управление превращается в шатающегося колосса на глиняных ногах, и тогда — надо отдать должное первому президенту Украины Л.Кравчуку — начались попытки ее формирования, создание базовых элементов — отдельных исследовательских структур. К этому подталкивала сама жизнь. Прежде всего результатами указанных попыток стали такие аналитические институты, как Национальный институт стратегических исследований, а со временем — аппарат Совета национальной безопасности и обороны. Обе структуры, несмотря на свою на то время компактность, аккумулировали в своих штатах ведущих специалистов, которые были прототипами украинских think-tanks, стали кузницей аналитических кадров для таких известных сейчас в мире аналитических структур, как, например, Центр экономических и политических исследований им. Разумкова, и готовили для политического руководства качественный аналитический продукт.
Правда, фактор «чрезмерного увлечения» политической элиты воплощением собственных экономических интересов (перераспределением государственной собственности) исказил актуальность и структуру «приоритетов» государственной политики, привел к содержательному обеднению политического процесса, снижению интереса властного олимпа к аналитическому обеспечению государственной политики в целом, что, в частности, существенным образом сказалось на судьбе Национального института стратегических исследований. Статус и вес института менялись; администрация президента, Совет национальной безопасности и обороны, сам президент Украины подчиняли себе этот исследовательский центр, а постоянные политические и конъюнктурные шатания сказывались на его потенциале. Обработать теорию и наладить постоянную систему стратегических исследований в этом учреждении так и не удалось. Институт в полной мере воссоздавал платоновский цикл, в котором «золотой век», к величайшему сожалению, является первой точкой отсчета, а возврат к «золотому веку» — отдаленной перспективой.
В значительной степени в аналогичной ситуации оказался и аппарат Совета национальной безопасности и обороны. Именно «золотым временем» можно назвать ресурсный и интеллектуальный уровень этой структуры периода правления первого секретаря Совета национальной безопасности и обороны В.Горбулина. Но кадровые пертурбации и значительный отток кадров из аппарата, находивших свою нишу в новообразованных неправительственных аналитических центрах, а также политически мотивированные назначения секретарей СНБО, которые как в калейдоскопе меняли друг друга, значительно ослабили эту структуру.
Вместе с тем, несмотря на упомянутые обстоятельства, Совет национальной безопасности и обороны оставался конституционным органом, вес которого несправедливо недооценивали. Среди прочего желание поддержать реноме, сохранив кадровый потенциал аналитиков, на фоне нездоровых процессов, влиявших на работу Национального института стратегических исследований, явилось одной из причин появления дочерних по отношению к СНБО научно-исследовательских институтов. Первым стал Национальный институт украинско-российских отношений, со временем превратившийся в Национальный институт проблем международной безопасности, вторым — Институт проблем национальной безопасности. Теоретически именно объединение работы трех указанных институтов должно было бы охватывать изучение всех сфер национальной и международной политики, а продуктом их деятельности должно было быть качественное аналитическое сопровождение подготовки решений политиков первого эшелона власти.
Ныне с сожалением можно констатировать, что этого не произошло. И вина в этом не аналитиков, которые в большинстве своем добросовестно выполняли свою работу. В значительной степени причиной отсутствия взаимодействия между аналитическими структурами, обслуживающими руководство государства, стало отсутствие у политиков системного видения роли таких институтов. Дало о себе знать их ограниченное в стратегическом плане и политически ассистемное мышление. Сложилась ситуация, когда политики не доверяли аналитикам, а те, наблюдая отчуждение политиков, теряли надлежащую мотивацию в развитии своей аналитической работы; их единичные призывы к систематизации деятельности остались не услышанными...
Вместо того чтобы приобрести признаки системы аналитического обеспечения внешней политики и политики безопасности Украины, упомянутые аналитические структуры работали разрозненно, оставаясь отдельными структурными элементами, которые потенциально могли бы придать системе новые качества, а вместо этого — «инкапсулировались», даже не в полной мере используя свой разрозненный потенциал, а порой еще и гордясь такой разрозненностью и выставляя напоказ нездоровые «соревнования на поле интеллектуального продукта и конкуренцию». Надо заметить, конкуренцию не относительно мощности аналитической аргументации — обоснования решений государственного уровня и веса, а относительно статусов на «властном дворе», политической лояльности, ангажирования в политический процесс. Проводилась не столько аналитическая работа, сколько игра по сюжетам романов А.Дюма.
Усугублял ситуацию еще и тот факт, что государственные институты, с одной стороны, находились в информационном вакууме, так как их «государственный статус» не давал никаких преимуществ в общении с органами государственной власти, силовыми структурами, министерствами и ведомствами. Анализировать деятельность государственных структур приходилось только на основании открытых источников информации, что ставило государственных экспертов в один ряд с представителями неправительственных аналитических центров. С другой стороны, такое сравнение некорректно, поскольку статус государственного института предопределяет функционирование этих структур на государственные средства. Привлечение частных ресурсов и пожертвований на деятельность невозможно, а получение грантовой поддержки от международных донорских структур весьма усложнено. И поэтому, с одной стороны, государственные аналитические структуры имели ограниченную информационную базу и ненадлежащее финансирование, а с другой — отсутствие дополнительных потенциальных ресурсов для исправления такой ситуации. Система аналитического обеспечения государственной политики в международной сфере и сфере безопасности, если можно ее назвать системой, была и остается «тяжело больной». Очевидно, крайне необходимы серьезное реформирование государственных аналитических структур, ревизия тематики их исследований и кадрового потенциала, налаживание взаимодействия между ними, координация исследований как на общегосударственном, так и на внутриинститутском уровнях. Считается, что перспективы развития внешнеполитических исследований и исследований безопасности (как, впрочем, и всех остальных) также связаны с проявлениями самодисциплины и ответственностью. Когда она возрастет, вторым фактором выступит качество нормативно мотивированной государственной системы и культура рынка аналитических услуг.
Существенного реформирования требует и взаимодействие между государственными аналитическими центрами и структурами гражданского общества. Это в институционных традициях демократического государства: такая практика широко и успешно применяется в странах Европы и в США. Именно на неправительственные аналитические структуры там возложена функция заполнения пробелов, появляющихся в аналитическом сопровождении внешней политики и политики безопасности государства. Эффект от такого взаимодействия был бы вполне реалистичным и в Украине. Если бы «государственные мужи» опирались на исследования и рекомендации Украинского центра экономических и политических исследований им. А. Разумкова, то Украина не застыла бы на пороге «широко открытых дверей» НАТО. Если бы хоть кто-нибудь прислушивался к замечаниям Украинского хельсинкского союза по правам человека, то Украина давно бы перестала быть объектом мониторинга со стороны Совета Европы. Можно было бы привести множество других примеров задумок и рекомендаций, которые не были реализованы.
Развитие практики привлечения неправительственных аналитических структур, правда, порождает ряд проблем. Прежде всего – в Украине, согласно статистике, работает немало общественных организаций, но далеко не все они могут претендовать на статус аналитического центра. Более того, даже организации, признанные «мозговыми центрами», выполняют в большинстве своем проекты прикладного, а не комплексного характера. Проводя исследования, такие аналитические структуры вынуждены ориентироваться на условия, выдвигаемые донором, а исследование текущей украинской политики и разработка рекомендаций для украинского политического руководства далеко не всегда являются приоритетными направлениями деятельности международных доноров/грантодателей. И это естественно. При этом традиция отечественного политически нейтрального меценатства в Украине только зарождается, и нам еще далеко до, скажем, Германии, где Франкфуртский институт исследований мира на средства благотворительного фонда «Фольксваген» анализирует взаимодействие армии и общества в постсоциалистических странах...
Финансирование исследовательских проектов малопривлекательное и малоперспективное для международных доноров, возможно, еще и потому, что результатом масштабных исследований отчасти становится банальный пшик. И причина такого скептического подхода довольно простая. В Украине нет традиций сотрудничества органов государственной власти с неправительственными структурами. Советская практика высокомерного или же репрессивного отношения к общественным инициативам укоренилась настолько, что преодолеть ее до сих пор очень сложно. Кроме того, украинская ведомственная практика в основном ориентируется на «обеспечение процедуры», а не одновременно — «процедуры и экспертизы»; да и под «экспертизой» узко понимается только установление соответствия проектов решений законодательству, а не их оценка с точки зрения эффективности государственной политики. Вдобавок, к величайшему сожалению, далеко не каждый донор — а именно они имеют весомые рычаги влияния — готов потратить свое время и средства на то, чтобы «лупати сю скалу», притом еще и чужую. Исключение составляет разве что Международный фонд «Відродження», пытающийся объединить за одним столом тех, кто принимает решения, и независимых аналитиков, которые могут обосновать или опровергнуть подходы чиновников. Однако говорить об эффективности инициатив «Відродження» пока рано — достучаться к властям предержащим тяжело.
В таких условиях независимым экспертам и аналитикам остается, в общем, две опции: вкладывать свои знания, опыт и навыки в политические проекты, тем самым отчасти отходя от принципов экспертной непредвзятости для политических дивидендов и политического будущего, или же сосредотачиваться на международных проектах — в тех случаях, когда пользу от их участия видят международные партнеры. Таким образом, происходит раздел на «здешних» экспертов, которых едва ли не каждый день можно видеть на разных ток-шоу, и «экспертов-туристов», которых скорее можно встретить в Брюсселе или Вашингтоне, нежели в Киеве. Считать кого-то из этих экспертов успешным, а кого-то лузером нельзя: «у кожного своя доля і свій шлях широкий». Беда только в том, что, живя «в телевизоре» или «в самолете», талантливые эксперты и аналитики остаются вне системы принятия внешнеполитических решений, распыляют свое время и возможности, которые они могли бы использовать для поддержания механизма сопровождения государственных внешнеполитических решений, если бы государство проявило к этому интерес.
Вместо этого задача аналитического сопровождения принятия решений остается на плечах разбалансированных государственных аналитических структур, об ограниченных возможностях которых уже сказано выше.
В итоге предложить рецепты преодоления проблемы бессистемности аналитического сопровождения государственной политики просто и в то же время сложно. Просто, потому что ответ лежит на поверхности.
В работе государственных аналитических центров есть свои минусы и плюсы, их нужно взвесить и попытаться придать работе государственных аналитиков признаки системности. При этом следует забыть о конкуренции и дешевой славе: только объединение усилий структур, которые по определению и статусу должны способствовать достижению национальных интересов, даст положительные результаты. В этом ключе кажется вполне обоснованным введение в Украине адаптированных научно-исследовательских европейских и американских моделей, которые действительно поставлены на службу удовлетворения в первую очередь потребностей государственной политики, а уже потом — интересов политиков или творческих амбиций исследователей. Одна из основных черт западной исследовательской практики — выход на «повестку дня политики», вследствие чего научный поиск постоянно держится в фарватере интересов общества — «налогоплательщиков». С другой стороны, в такой ситуации государственные власти не могут проигнорировать «исследовательскую документацию» — предложения и рекомендации экспертов, что не дает «сбиться с пути» государственной политике, значительно усложняет проявление политического авантюризма или, тем более, волюнтаризма.
Вместе с тем на пользу делу пойдет сотрудничество с неправительственными организациями. Правда, государственным аналитическим структурам следует понимать, что государственные учреждения и институты гражданского общества абсолютно отличаются по своей природе и роли в обществе, хотя это не исключает возможности сотрудничества между ними. Государственные аналитические структуры имеют возможность донести проекты решений к власть имущим. Взамен общественные аналитические центры, воспользовавшись своими ресурсными возможностями и сетевыми контактами, могут осуществлять анализ проблем внешнеполитического уровня, вести открытое, публичное их обсуждение, предлагать эффективные пути усовершенствования внешней политики, при этом придавая экспертным выводам и политическим решениям, в случае одобрения, большую легитимность.
С одной стороны, это станет предпосылкой прозрачности в деятельности государственных аналитических учреждений, освободит «подковерную» энергию. С другой — позволит доносить результаты общественной экспертизы непосредственно к власть имущим. Пренебрегать результатами работы государственных аналитиков, подкрепленными выводами гражданского общества, политикам будет тяжело, или даже невозможно.
Достичь эффективного сотрудничества можно, лишь придерживаясь определенных правил игры, которыми руководствуются в демократических государствах. Прежде всего государственный сектор должен учитывать цели и ценности гражданского общества, а также осознавать, что поддержка упомянутой выше «процедуры» в ее карикатурно-бюрократическом выполнении не является приоритетом общественных организаций. Основной целью должен быть конкретный результат, а не трогательная в своей непосредственности «декларация» о сотрудничестве.
Количественные принципы не могут доминировать — монструозное объединение разношерстных организаций имеет такое же право быть услышанным, как и рекомендации организации, представляющей меньшинство. Более того, общественные организации и их объединения должны избавиться от привычки говорить от лица гражданского общества в целом, прежде всего они должны представлять себя и заботиться о своей репутации.
Государственные структуры должны учитывать, что общественные организации открыты для сотрудничества, но его ценой не может стать подчинение государственным структурам. Патронирование в процессе сотрудничества недопустимо, в нем должна царить максима: стороны заинтересованы в равноправии отношений, построенных на конкуренции аргументов, а не статусов. Сотрудничество должно базироваться на принципах распределения обязательств, а его конечной целью является максимально эффективное внедрение результатов исследования в политике, которая отвечала бы общественным интересам.
Отдельный важный фактор — сохранение политической независимости общественных инициатив, ведь общественные организации не должны ориентироваться на определенную политическую силу.
Кроме того, жизненно важно забыть о практике советского высокомерия в отношении к тем, кто «вне пределов системы». Гражданское общество смогло стать на ноги без помощи государства. Более того, находясь на страже интересов народа, гражданское общество, признанные в мире независимые эксперты уже сами способны протянуть государству руку помощи. Экспертное сообщество способно найти пути выхода из кризиса, и все, что нужно политической элите, — это прислушиваться к его советам.
Как это ни печально, но в простоте такого рецепта — и его сложность. Воплотить этот рецепт можно было бы при условии, что украинские высокопоставленные чиновники осознают значимость гражданского общества и экспертного сообщества и наконец дорастут до уровня государственных деятелей. Нынешний украинский политикум должен понять: корабль «Украина» во избежание судьбы «Титаника» должен опираться в своей навигации не на политконъюнктурную мотивацию, а на аналитически взвешенные ориентиры.