Накануне вступления в действие первого января 2010 года положений Соглашения между Украиной и Европейским сообществом о реадмиссии относительно граждан третьих стран на протяжении всего 2009 года, а особенно во время президентской избирательной кампании, некоторые кандидаты пугали украинцев тем, что когда положения упомянутого соглашения вступят в силу, Украине придется принимать из ЕС около 150 тысяч мигрантов ежегодно. Которых нужно будет содержать за счет государственного бюджета и еще попытаться отправить на родину за средства украинских налогоплательщиков. Нас страшили возможными всплесками экзотических азиатско-африканских болезней, этнической преступности, сложностей для украинцев на рынке занятости и тому подобным. Хмельницкий областной совет даже сделал официальный запрос на имя президента Украины относительно денонсации указанного соглашения, а в Верховной Раде было зарегистрировано несколько проектов законов с аналогичным содержанием.
От этого времени «Ч», которым пугали нас некоторые украинские политики различного калибра, минуло уже почти десять месяцев. Настало время оценить, насколько правильными были ранее высказываемые опасения. Что же привело в трепет значительную часть украинского общества? Были ли и есть ли реальные основания для таких опасений? И какие выводы можно сделать из первых месяцев выполнения соглашения?
Реадмиссия: что это и зачем?
Перевод с английского слова readmission означает «возвращение». Хотя в законодательных и нормативных актах, изданных правительственными структурами Украины, отдельного определения реадмиссии не предусматривается, можно считать, что этот термин является составной украинского законодательства, поскольку применяется в международных соглашениях Украины. В соглашении между Кабинетом министров Украины и правительством Российской Федерации о реадмиссии, ратифицированном Верховной Радой Украины 23 сентября 2008 г., понятие определяется как «передача компетентными органами государства одной Стороны и принятие компетентными органами государства другой Стороны в порядке, на условиях и с целью, предусмотренными настоящим Соглашением, лиц, которые въехали или находятся на территории государств Сторон, нарушая законодательство по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства».
Проще говоря, суть соглашения о реадмиссии представляют взаимные обязательства Украины и ЕС принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, которые незаконно прибыли на территорию одной договорной стороны или остаются там без законных оснований, если эти лица прибыли с территории другой договорной стороны.
Актуальность соглашений о реадмиссии в Европе объясняется политическими и экономическими изменениями в мире, вызвавшими возрастание миграции, в том числе нелегальной. Одни страны превратились в поставщиков мигрантов, другие — в страны назначения, а некоторым была уготована роль стран транзита.
Очевидно, для того чтобы такое соглашение работало, каждый из его участников должен иметь эффективную систему административного и судебного содержания и выдворения в составе всестороннего национального законодательства по вопросам обращения с иностранцами. Должны существовать технические возможности для управления процедурой по перемещению незаконных мигрантов, а также установлению правил возмещения затрат, защиты данных и соблюдение других международных прав и обязательств. И именно на отсутствие таких возможностей и указывали, между прочим, политики, выступавшие против подписания этого соглашения в 2009 году.
Украинское соглашение: основные особенности
Автор сам был членом украинской делегации на переговорах с ЕС по поводу заключения соглашения и доподлинно знает, что основными категориями граждан, относительно которых существовали опасения у европейских чиновников, были украинцы. Именно в 2002—2004 годах количество граждан Украины, незаконно находившихся на территории ЕС, составляло, по разным оценкам, от 1,5 до 3 млн. лиц. И именно эта группа граждан была основной категорией, касательно которой обрабатывалась доказательная база соглашения. Украинская же часть переговорщиков рассматривала это соглашение под углом возможной угрозы для Украины со стороны транзитной миграции.
В этом и заключается главное различие восприятия соглашения в Украине и ЕС. Эти не декларированные, но реально существующие на время проработки документа интересы обеих сторон существенно сказались на конечном тексте и выписанных в нем условиях проведения реадмиссии.
Соглашение предусматривает две процедуры возвращения нелегалов на территорию стран — сторон соглашения. Первая — это стандартная процедура, которая может применяться ко всем категориям граждан, незаконно находящимся или незаконно въехавшим на территорию страны, если после такого въезда истекло 48 часов или не установлено, когда и как совершился такой въезд.
Процедура предусматривает осуществление запросов к противоположной стороне и ответов на них на протяжении продолжительного времени (от 14 суток). За реализацию стандартной процедуры реадмиссии в Украине ответственность возложена на МВД.
Вторая, ускоренная, процедура позволяет возвращать нелегалов без лишних формальностей, если их обнаружили в течение 48 часов после незаконного въезда на территорию страны (незаконного пересечения границы). Реализует такой процесс другой государственный правоохранительный орган — Государственная пограничная служба Украины.
Но существуют очень важные условия этого соглашения, значительно суживающие его применение. А именно: стороны обязались принимать на запрос другой стороны соглашения собственных граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, если доказано, что они прибыли на территорию одной стороны непосредственно с территории другой стороны, имели действующую регистрацию на территории другой стороны или имели действующую визу другой стороны и прибыли на территорию одной стороны с территории другой.
Кроме того, все доказательства, предусмотренные в соглашении и являющиеся необходимым основанием для реадмиссии, предусматривают проведение надежной идентификации лица и наличие личных данных человека в проездных документах, которые бы доподлинно подтверждали маршрут его движения.
Таким образом, соответственно соглашению, реадмиссия нелегала из Франции или, скажем, Германии, и вообще из стран, не имеющих общей границы с Украиной, может осуществиться, только если установлена его личность, гражданство и доказано, что он попал на территорию этих стран непосредственно с территории Украины. Но даже в таком случае принципы, заложенные в соглашении, предусматривают приоритет отправления иностранцев в страны их постоянного проживания или гражданской принадлежности, если их личность надежно идентифицирована.
Иначе говоря, это соглашение было выписано таким образом, что его реалистичное исполнение относительно граждан третьих стран зачастую возможно лишь по ускоренной процедуре. То есть на протяжении первых 48 часов, когда человек задержан на территории страны — участницы соглашения. Если же принять во внимание, что транзитные нелегальные мигранты пересекают границы с ЕС не в самолетах и поездах, а пешком и мимо пунктов пропуска, то, в сущности, эффективное выполнение соглашения возможно именно со странами, имеющими общие границы с Украиной, — Польшей, Словакией, Венгрией и Румынией.
Очевидно, что в таком случае мнимая угроза для Украины от такого соглашения в виде потока нелегальных мигрантов кажется значительно меньшей. Однако это, так сказать, теория соглашения. А что же показала практика за первых девять месяцев выполнения документа в полном объеме?
Практика реализации соглашения о реадмиссии
По данным МВД Украины, на протяжении первых девяти месяцев в рамках стандартной процедуры принято от всех стран ЕС немногим более 800 человек. И все они — граждане Украины.
Другая картина наблюдается, когда рассмотрим принятие нелегалов в рамках ускоренной процедуры. По информации Государственной пограничной службы Украины (ГПСУ), за первых девять месяцев в рамках соглашения о реадмиссии принято от смежных стран
573 человека. Из них граждан Украины — 357, граждан СНГ — 157, граждан других стран — 89.
Как сообщает ГПСУ, в 2009 году подавляющее большинство (84%) обнаруженных потенциальных незаконных мигрантов составляли лица, которым отказано во въезде в Украину (в 2008 г. — 83%), вследствие чего отмечается тенденция уменьшения случаев задержания мигрантов за незаконное пересечение западной границы Украины. По результатам собеседований, при въезде в Украину не пропущено в 2009 году
19,7 тыс., в первом полугодии 2010 года — свыше 9,2 тыс. потенциальных незаконных мигрантов.
Важно, что 89% незаконных мигрантов не пропущено в пунктах пропуска на российском (36% от общего количества потенциальных незаконных мигрантов, которым отказано во въезде в Украину), белорусском (35%) и молдовском (18%) участках границы. В 2009 году общее количество задержанных незаконных мигрантов уменьшилось на 29%, в первом полугодии 2010 года — на 37%.
Наши два пункта содержания нелегалов в Черниговской (Рассудов) и Волынской (Журавичи) областях еще никогда не были загружены на 100 процентов (520 человек вместе).
Но, возможно, наши правоохранители скрывают реальную статистику, а мы на самом деле уже стали отстойником для нелегалов? Тогда мы должны были бы увидеть и почувствовать на себе всплеск этнической преступности, проявлений ксенофобии, увеличение на наших улицах количества иностранцев из далеких стран. Но статистика и здесь молчит. А увидеть китайцев, афганцев, индусов, вьетнамцев в любом европейском городе можно намного чаще и больше, чем даже в Киеве — столице такого же европейского государства.
Так о чем все-таки свидетельствуют цифры и практика реадмиссии за первый год выполнения? На мой взгляд, можно сделать два вывода.
Первый: у нас больше нет прозрачных границ. Количество технической помощи со стороны стран ЕС нашим пограничникам в виде новейшей техники и соответствующих тренингов и учебных курсов переросло в качество. Качество охраны границы на Востоке по уровню технических возможностей не отличается от качества охраны на Западе. Украина останавливает основную массу потенциальных нелегальных мигрантов на своих восточных границах, что позволяет эффективно выполнять соглашение о реадмиссии с ЕС.
Бесспорно, остаются проблемы ресурсного обеспечения пограничников силами самой Украины (кадрами, достойным жалованьем и жильем, ГСМ для транспорта и т.п.) и проблемы коррупции и «крышевания» организации транзита незаконной миграции во всех правоохранительных органах, причастных к ее контролю. Но это уже тема для другого исследования.
Второй, и главный, вывод: соглашение о реадмиссии и его выполнение действительно являются действенным инструментом уменьшения потоков транзитной незаконной миграции. Страна, выполняющая такое соглашение, теряет свою привлекательность как страна-транзитер и у самих мигрантов, и у организаторов этого преступного бизнеса. Поскольку главная цель — доставить мигранта в страну назначения (в нашем случае в страны ЕС) — становится недосягаемой.
Эти два вывода повышают шансы страны на получение соглашения с ЕС о безвизовых поездках граждан. Вместе с тем популистские и непрофессиональные высказывания и оценки соглашения политиками только вредят нормальному и уважительному отношению к Украине.