В воскресенье 17 февраля 2008 года завершился очередной этап длительного и сложного для международного сообщества процесса урегулирования проблемы Косово. В этот день косовский местный орган самоуправления от имени албанцев в одностороннем порядке одобрил декларацию о независимости края. К сожалению, этот односторонний акт совершенно не содействовал урегулированию конфликта. Его немедленным результатом стало серьезное углубление раскола между «западным» блоком международного сообщества во главе с США и некоторыми ведущими странами ЕС, признавшими независимость Косово, — и «сербско-российским» блоком, чью решительную оппозицию независимости края поддержали Китай и ряд других стран мира, в частности шесть стран — членов ЕС. Акт независимости Косово стал новым серьезным испытанием для Европейского союза, члены которого в течение последних шестнадцати лет пытаются действовать как единый мощный игрок на международной арене. События на Балканах бросили серьезный вызов и Организации Объединенных Наций: раскол среди постоянных членов Совета Безопасности ООН не только парализовал деятельность ключевого органа ООН по поддержке международного мира и безопасности, но и открыл ящик Пандоры произвольных трактовок устоявшихся принципов международного права. А это является прямым путем к подрыву их легитимности, а следовательно — и законности.
Несмотря на очевидную деструктивность и непредсказуемость, события в Косово и реакция на них со стороны ведущих международных игроков наталкивают на определенные практические выводы относительно их влияния на действующую систему международно-правовых норм и практику международных отношений на ближайшую перспективу. Эти выводы могут оказаться уместными при формировании окончательной позиции Украины в отношении Косово, а также при анализе возможного влияния Косово на международные отношения с участием нашего государства.
Вывод 1. «Суверенное право признания»
Несмотря на многочисленные обвинения некоторых международных СМИ в «самоустранении» и «слабости», отсутствие единой позиции Европейского союза в вопросе признания независимости Косово все же следует рассматривать как важный сигнал с точки зрения международного права и практики международных отношений. Выводы Совета министров иностранных дел стран ЕС от 18 февраля признают суверенное право государств — членов ЕС принимать решения касательно отношений с Косово «в соответствии с собственной национальной практикой и международным правом». Несмотря на свой статус глубоко интегрированного регионального объединения государств, Европейский союз четко и недвусмысленно признал суверенное право своих членов самостоятельно определять собственную позицию в вопросе признания нового члена международного сообщества. Решение ЕС, соответственно, устанавливает ограничения для внешнеполитических шагов ЕС и его государств-членов по этому вопросу. В частности, теряют почву любые попытки влияния ЕС на других членов международного сообщества с целью признания ими Косово. Это существенным образом расширяет свободу действий Украины в формировании своей окончательной позиции по вопросу провозглашения независимости Косово.
Вывод 2. «Членство в ООН?»
Отсутствие решения Совета Безопасности ООН относительно порядка урегулирования статуса Косово должно стать тревожным сигналом для тех, кто рассчитывает на быстрое получение краем членства в Организации Объединенных Наций — важного этапа международного признания. Статья 4 Устава ООН предусматривает прием нового члена Организации в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН на основании рекомендации Совета Безопасности. Впрочем, в соответствии со статьей 27 (3) Устава ООН, такая рекомендация Совета Безопасности ООН может быть принята только при условии консенсуса ее постоянных членов. Очевидно, что современный расклад сил в Совете Безопасности ООН перечеркивает перспективы принятия указанной рекомендации. Такое положение дел, а также дистанцирование Генерального секретариата ООН от вопроса международного признания Косово создают определенный прецедент для аналогичных ситуаций, в которых могут оказаться лидеры других непризнанных сепаратистских образований, пытаясь получить международное признание. Украина также должна иметь в виду маловероятность получения Косово членства в ООН, прежде чем выработать окончательную позицию в вопросе его признания.
Вывод 3. «Исключение укрепляет правило»
Став на позицию признания «уникальности» случая Косово, «западный» блок государств отныне вынужден работать на укрепление принципа государственного суверенитета, а что касается Европы — на укрепление норм Хельсинкского Заключительного акта ОБСЕ о незыблемости границ в послевоенной Европе. В частности, безусловное действие этих норм подтверждается в уже упомянутом выше решении Совета министров иностранных дел стран ЕС относительно Косово. Логика принципа «исключение укрепляет правило» неуклонно ставит страны, признавшие независимость Косово, в положение противников каких-либо попыток других сепаратистских движений и сторон в замороженных конфликтах использовать ее как прецедент. В аналогичной ситуации оказываются также самопровозглашенные лидеры самого Косово — отныне, состоя в «лиге» суверенных государств, они будут прямо заинтересованы в сохранении этого принципа. В связи с этим наличие положений об уникальности «косовского» случая уже в пятом абзаце Декларации о независимости Косово является далеко не случайной.
Таким образом, у руководства Украины в официальном политическом диалоге с ЕС, независимо от собственной позиции относительно признания Косово, появилась удобная возможность усилить давление на Европейский союз с целью склонить его к удвоению усилий в деле урегулирования замороженных конфликтов в соответствии с принципами суверенитета и незыблемости границ, прежде всего в Приднестровье.
Вывод 4. «Де-юре суверенитет или де-факто протекторат?»
Реализованный косовскими албанцами сценарий одностороннего провозглашения суверенитета Косово вступает в серьезное разногласие с основными положениями Плана Мартти Ахтисаари.
План, представленный Совету Безопасности ООН в апреле 2007 года специальным посланцем ООН М.Ахтисаари, устанавливал ряд обязательств и ограничений действий и актов для новоиспеченных органов власти Косово. В частности речь шла о соблюдении не только общепринятых норм и принципов уважения к правам человека, зафиксированных в международных документах, но и прав этнических меньшинств, специально очерченных для Косово в одном из приложений к Плану Ахтисаари. Среди прочего они включают право на культурное развитие сербского и других меньшинств, в том числе через финансовую помощь правительству края, право на защиту памятников исторического и культурного наследия меньшинств, право на образование на языке меньшинств, право на физическую защиту членов меньшинств от насилия и запрет дискриминации в какой бы то ни было форме. Планом также предусматривалась основательная децентрализация органов власти края в соответствии с Европейской хартией самоуправления с целью усиления автономии сербского и других этнических сообществ. Правительство Косово обязывалось тесно взаимодействовать с Европейской комиссией в установлении фискальной системы, согласовывать бюджет, передать под международный контроль процесс формирования силовых структур края и т.п.
Верховный контроль над реализацией этого далеко не исчерпывающего перечня обязательств правительства Косово должен был осуществлять международный гражданский представитель, который таким образом превращался бы в последнюю инстанцию в системе власти края. Кандидатуру международного гражданского представителя, который одновременно занимал бы должность спецпредставителя ЕС по Косово, назначал бы Совет Безопасности ООН с подачи Международной наблюдательной группы (бывшей Контактной группы государств относительно Балкан). Срок его мандата не ограничивался бы четкими временными рамками, а определялся бы Международной наблюдательной группой в зависимости от состояния выполнения Плана Ахтисаари. И, самое важное, в крае сохранялось бы присутствие сил НАТО, которые, в соответствии с Планом, получили бы утвержденный ООН статус «международного военного присутствия».
В случае одобрения Советом Безопасности ООН План Ахтисаари стал бы обязательным для выполнения представителями косовской власти в соответствии с Уставом ООН. Его реализация означала бы введение существенно ограниченного «суверенитета» Косово. Но сегодня у Плана Ахтисаари только «бумажный» статус. С формально юридической точки зрения, План не имеет никакого значения по сравнению с правовыми актами новопровозглашенного государства, которые, в соответствии с принципом суверенитета, будут иметь исключительно обязательное действие на всей территории края. Декларация о независимости Косово признает действие положений Плана Ахтисаари, но до момента принятия конституции Косово она остается политической декларацией.
Очень быстро лидеры Косово почувствуют на практике все неудобства полного применения положений Плана. В связи с этим неминуемо появится тенденция к его произвольному толкованию и избирательному выполнению. Основная задача дипломатии западных государств, прежде всего Европейского союза, — добиться обязательности юридической силы Плана Ахтисаари на территории Косово. В ближайшей перспективе этого можно будет достичь путем инкорпорации его положений в конституцию края, например в виде переходных статей. Ключевую роль в этом должна сыграть специальная гражданско-полицейская миссия ЕС в Косово, мандат которой предусматривает экспертную помощь в подготовке проекта конституции. Другим, более отдаленным во времени сценарием может стать заключение соответствующего международного договора между Косово и ЕС. Но на данном этапе его реализация усложняется отсутствием единой позиции ЕС относительно признания Косово. В любом случае юридическая формализация Плана Ахтисаари, в частности внедрение института международного гражданского представителя, будет означать ограничение суверенитета Косово и установление над ним определенного международного контроля.
Такой сценарий развития событий даст возможность членам международного сообщества, в частности государствам — жертвам сепаратизма, продолжать сохранять косвенный контроль. Прежде всего определенный контроль над событиями в Косово может далее осуществлять Сербия через ЕС и/или Контактную группу государств относительно Балкан, добиваясь обеспечения полного выполнения положений Плана Ахтисаари в части защиты сербской общины, культурных, экономических интересов и т.п. На этом направлении свобода действий Сербии как суверенного государства ограничивается только Уставом ООН и общепринятыми нормами международного права. Например, ничто не мешает Сербии на данном этапе предложить ЕС установить механизм взаимодействия между Белградом и международным гражданским представителем в Косово/Спецпредставителем ЕС относительно Косово «с целью содействия» реализации Плана Ахтисаари. Несмотря на все предостережения об уникальности ситуации с Косово, в случае необходимости в будущем этот опыт может оказаться интересным для Украины, в частности в урегулировании приднестровского конфликта.
Приведенные выше выводы — далеко не окончательны и могут требовать существенных уточнений, учитывая динамизм развития ситуации вокруг Косово и глубокое и продолжительное влияние, которое она будет оказывать на развитие международно-правовых норм и подходов к решению проблем замороженных конфликтов и сепаратистских движений. Важно, чтобы развитие событий вокруг Косово воспринималось в Украине взвешенно и прагматично, без предубеждения, как источник не только вызовов, но и возможностей для защиты украинских интересов во время урегулирования подобных региональных проблем.