Создание Конституции Евросоюза пришлось на один из наиболее сложных периодов его истории. Непростая социально-экономическая ситуация в нескольких государствах Союза и странах — кандидатах на вступление, а также война в Ираке стали испытанием для расширенного ЕС и идеи трансатлантического единства в целом. Неспособность разработать консолидированную позицию, особенно по вопросу принятия Основного Закона будущей сверхдержавы, повлекла острое противостояние между европейскими странами. Расхождения в политических позициях и амбициях государств — членов объединения привели к потере мощного интеграционного импульса, которым могло бы стать принятие первой общеевропейской Конституции. Возросла опасность замедления евро-интеграционных процессов.
Истоки Конституции единой Европы
Вопрос о необходимости создания и принятия единой Конституции для всех европейских государств, входящих в Союз, возник после саммита 1993 года в Копенгагене, когда впервые была озвучена идея возможного расширения ЕС за счет стран Центральной и Восточной Европы.
Со временем на саммите ЕС в Лакене в декабре 2001 года было принято решение о создании Европейского конвента с целью реформирования общеевропейских органов управления. В этот совещательный орган вошли представители Еврокомиссии, Европарламента, правительств и парламентов 15 стран — членов ЕС, а также 13 стран-кандидатов. В течение нескольких лет Конвент под руководством бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстена изучал действующее законодательство ЕС и наконец предложил план политической реформы.
Одним из ключевых моментов в рассмотрении проекта единой европейской конституции стал саммит ЕС в Салониках 19—20 июня 2003 года. В нем впервые приняли участие представители 10 государств, которые с 1 мая нынешнего года войдут в единое европейское сверхобразование. При обсуждении проекта будущей конституции выявились две позиции. Одна группа стран — Франция, Германия, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург — выступила за передачу полноты власти наднациональным органам ЕС. Между тем Польша, Испания и некоторые другие высказались в пользу сохранения значительной доли суверенитета под национальной юрисдикцией.
Представленный проект определяет ЕС как «союз европейских государств, которые, сохраняя свою национальную самобытность, тесно сотрудничают на европейском уровне и облечены рядом схожих полномочий на федеральном уровне». Предусмотрена передача руководящим органам Евросоюза многих полномочий национальных правительств, в частности по вопросам налогов, социального обеспечения и внешней политики.
По мнению авторов будущей конституции, единогласное голосование в условиях значительного расширения может парализовать работу ЕС, поэтому проектом предполагалось принятие решений таким большинством голосов, за которым стояло бы не менее 60% населения Евросоюза. Страны — члены объединения сохранят право вето лишь по самым важным вопросам, включая внешнюю и оборонную политику и налоговые законопроекты.
Естественно, такие ограничения свободы действий не понравились многим государствам — как действительным, так и будущим членам ЕС, и обсуждение Конституции перенесли на Межправительственную конференцию в Риме 15 октября 2003 года. В то же время в Салониках было решено принять проект, представленный В.Ж.д’Эстеном, за основу будущей Конституции и отправить на рассмотрение Европарламента. Однако европейское умение находить консенсус не проявилось осенью 2003 года в Риме, и дальнейшее рассмотрение Конституции ЕС снова перенесли.
Брюссельский декабрьский саммит ЕС закончился провалом и вызвал серьезный кризис в отношениях между европейскими странами. Дальнейшие перспективы принятия Основного Закона Евросоюза оставались неясными, под угрозой оказался сам процесс расширения — без Конституции нет юридической основы для вступления новых членов и их сосуществования со «староевропейцами».
«Укрощение строптивых»
Именно урезание государственных суверенитетов стран — членов ЕС стало причиной нареканий со стороны некоторых государств Евросоюза, позиции которых поддерживала Испания, и будущих новых членов, выразителем интересов которых стала Польша. Особую обеспокоенность у них вызывало то, что после принятия Конституции в нынешнем виде политическая власть в ЕС фактически перейдет к крупным государствам.
Варшава и Мадрид, основные оппоненты Конституции, требовали сохранения системы представительства и голосования, зафиксированного договором в Ницце 2000 года, поскольку тогда в руководящем органе ЕС, Совете министров, Польша получает 27 голосов (что всего на два голоса меньше, чем у Германии, имеющей вдвое большее население). Во-вторых, польская сторона поддержала требование малых и средних стран ЕС о включении в состав Еврокомиссии по одному комиссару от страны. Проект Конституции, руководствуясь соображениями целесообразности, предлагает оставить количество еврокомиссаров на нынешнем уровне — 15 членов, поскольку увеличение их количества усложнит оперативную работу. И в-третьих, вместе с Италией и Испанией Польша настаивала на включении в Конституцию положения о приверженности христианским ценностям, против чего выступила Франция.
Переломным моментом в расстановке сил среди «конституционных оппонентов» стали террористические акты в Испании 11 марта 2004 года, которые привели к гибели 200 человек, и их последствия, проявившиеся в смене испанского политического руководства. На выборах 14 марта 2004 года Социалистическая рабочая партия набрала 42,6% голосов, опередив на 5% правящую Народную партию во главе с Х.Асаром, и победила на выборах в парламент, что позволило ей сформировать правительство. Новым премьер-министром Испании стал Хосе Луис Родригес Сапатеро, который сразу поддержал Конституцию ЕС и вывод испанских войск из Ирака в случае дальнейшего отсутствия контроля ООН над политическими процессами в стране.
Смену правительства в Испании почувствовала и официальная Варшава. У нее тесные отношения с Мадридом сложились не только благодаря участию в антитеррористической кампании, но и в значительной степени благодаря общей позиции в деле принятия европейской конституции, когда обе страны отстаивали сохранение принципов, которые предоставляли бы больший политический вес малым и средним государствам Евросоюза.
Очевидно, что после официального отказа нового правительства Испании блокировать принятие Конституции ЕС Польша вряд ли выдержит давление со стороны Брюсселя. В этом контексте знаковым видится визит в Варшаву немецкого канцлера Г.Шредера 23 марта нынешнего года, как раз накануне саммита ЕС, на котором планировалось принять окончательное решение о дальнейших шагах в вопросе европейской конституции. После встречи с немецким канцлером премьер-министр Польши Л.Миллер заявил, что польское правительство относится положительно к диалогу в деле компромиссного решения вопросов Конституции ЕС и что министрам иностранных дел Польши и Германии велено совместно с представителями Ирландии, председательствующей в ЕС, разработать формулу будущего компромисса.
Польский премьер-министр признал, что Польша изменила свою позицию по вопросу евроконституции после терактов в Мадриде, которые еще раз доказали, что Европа нуждается в большей интеграции и безопасности. В то же время на встрече с новым испанским премьер-министром Л.Миллер заявил: Польша и Испания будут оставаться союзниками в деле Конституции и если изменят свои позиции по принципу подсчета голосов в Совете ЕС, то сделают это вместе. Очевидно, Польша согласится с предложенной Ирландией системой модифицированного большинства, которая лучше защищает интересы меньших членов Евросоюза. Руководство Ирландии с целью достижения консенсуса по проекту конституционного акта предложило зафиксировать соотношение на уровне «55% на 55%», что, по мнению разработчиков, обезопасит от блокирования решений Совета ЕС со стороны наименее населенных государств.
Окончательным закреплением сдвигов в расстановке сил среди оппонентов Конституции ЕС стала мартовская встреча в Брюсселе. На ней уже проявились более-менее выразительные контуры конституционного компромисса, и руководители европейских государств договорились, что на саммите 17—18 июня вопрос принятия Основного Закона решат. Символичным может стать подписание Конституции ЕС в Мадриде, а не Риме, как было запланировано раньше, чтобы отдать этим дань памяти жертвам терактов 11 марта и продемонстрировать волю бескомпромиссно бороться с терроризмом.
Однако оптимистам конституционного единения Европы следует помнить, что конституционное соглашение должно быть ратифицировано каждым из членов ЕС — только после этого оно вступит в силу. А сам процесс ратификации национальными парламентами может оказаться далеко не таким безоблачным, как надеются руководители европейских государств и правительств.
Последствия испытания Конституцией
Одним из главных последствий общеевропейского конституционного испытания стал финансовый спор между странами — участниками объединения. Что-что, а деньги считать немцы и французы умеют и просто так лишнего евро никому не подарят, особенно если «новички» ЕС начинают диктовать свои условия.
Первым шагом к возможному применению финансового давления стало заявление шести основных бюджетных доноров Евросоюза об ограничении объема общего бюджета объединения 1% от ВВП ЕС, вместо прежних 1,24%. На практике это будет означать секвестрование европейского бюджета на 30—40 млрд. евро. Что приведет к резкому ограничению аграрных и региональных субсидий, прежде всего для стран ЦВЕ. Кроме того, страны-доноры предлагают субсидировать новичков только за счет уменьшения финансовой поддержки для «старых» членов ЕС. В случае дальнейшей «строптивости» Польши и других стран, которые будут выступать против Конституции, финансовый рычаг «староевропейцев» будет с каждым разом нажимать сильнее.
Политическая ситуация вокруг Конституции становится все интереснее, поскольку уже с принятием 10 новых членов с 1 мая возникает потребность в новых политически-правовых границах и правилах игры в едином и большом ЕС. Европейцы обречены на принятие своего Основного Закона, который только укрепит и ускорит консолидирующий характер процессов внутри объединения. Европейский Союз как относительно молодая сверхдержава постепенно будет набирать центростремительные обороты, и ответ на вопрос «быть ли единой Конституции Европы?» единственный — быть.
Украина, ведущим внешнеполитическим курсом которой остается интеграция в европейские структуры, заинтересована в единстве и политической значимости Евросоюза, общий потенциал которого будет возрастать, несмотря на нынешние трудности. В европейской борьбе за Конституцию наша позиция неизменна: мы заинтересованы в скорейшем и наиболее эффективном ее принятии, поскольку именно тогда европейцы будут уделять больше внимания своим соседям, в частности Украине.