Говорят, что обнародованный вчера вывод Европейской комиссии по заявке Украины на членство в ЕС был готов уже в конце мая. Единственное, чего не хватало в этом тексте и вокруг чего велись дискуссии в последние недели, это главное — рекомендаций относительно решения стран — членов ЕС в ответ на заявку Украины. Вчера Еврокомиссия наконец определилась и предложила предоставить Украине статус страны-кандидата. После этого резко возросли шансы на то, что через неделю Европейский Совет (то есть саммит ЕС) утвердит это решение.
В Договоре о Европейском Союзе только одна статья описывает процедуру вступления новых членов — статья 49. Ее полный текст такой: «Любое европейское государство, уважающее ценности, указанные в статье 2, и преданное их распространению, может подать заявку на получение членства в Союзе. Европейскому Парламенту и национальным парламентам сообщается о такой заявке. Государство, подающее заявку, направляет ее в Совет, который действует единогласно после проведения консультаций с Комиссией и после получения согласия Европейского Парламента, действующего большинством состава своих членов. Условия приемлемости, согласованные Европейским Советом, должны быть учтены. Условия присоединения и обусловленные им изменения в Договоры, на которых основан Европейский Союз, являются предметом договора между государствами-членами и государством, подающим заявку. Договор направляется для утверждения во все государства, являющиеся договорными сторонами, согласно их соответствующим конституционным требованиям».
Проще этот сложный текст нужно толковать так: решение принимают страны-члены. Что логично, ведь кто еще как не члены клуба должен принимать решение о приеме новых членов. Именно страны-члены представлены в Совете ЕС (органе, который состоит из министров стран — членов ЕС) и Европейском Совете — саммите глав государств и правительств стран — членов ЕС. Хотя в тексте статьи 49 прописано, что решение принимает Совет, то есть министры, разумеется, что на самом деле они, как правило, лишь оформляют решение, принятое лидерами стран ЕС на заседании Европейского Совета.
Что может казаться неочевидным после прочтения статьи 49, но отвечает реалиям: это не одно решение, а много, потому что процесс вступления растянут на несколько этапов. Ожидаемое решение о предоставлении статуса кандидата — лишь первый ключевой этап после подачи заявки страны, желающей вступить в ЕС.
Европейский Парламент успел уже дважды (в марте и июне) поддержать, причем абсолютным большинством голосов, предоставление Украине статуса кандидата, но его позиция не является определяющей. Точно так вывод Европейской комиссии имеет лишь рекомендательный характер. Но, в отличие от Европарламента, Еврокомиссия свои предложения, как правило, старается предварительно согласовать — формально или неформально — со странами-членами, по крайней мере с крупнейшими из них. Очевидно, это имело место и сейчас, когда вывод Еврокомиссии было опубликован на следующий день после визита руководителей ключевых стран-членов в Киев с их публичными заявлениями в поддержку скорейшего предоставления Украине статуса кандидата.
Впрочем, важной частью подготовки политического решения была и предварительная экспертная работа украинского правительства по предоставлению ответов на огромный опросник Еврокомиссии в отношении украинского законодательства, учреждений и политики в разных сферах. Эту большую техническую работу, которую правительства многих стран-аппликантов (в том числе нынешних членов ЕС) выполняли более года, украинское правительство успело сделать за месяц, что является абсолютным рекордом. Более того, сделало качественно, ведь не получило никаких дополнительных уточняющих вопросов из Брюсселя. Это, кстати, тоже стало одним из аргументов в пользу того, что Украина в достаточной степени отвечает критериям и объективно заслуживает статуса кандидата.
Сложность подготовки вывода Еврокомиссии состоит в размытости критериев оценки для принятия решения о статусе кандидата на вступление в ЕС. Согласованные Европейским Советом «условия приемлемости» (the conditions of eligibility), упомянутые в статье 49 Договора о ЕС, были сформулированы в 1993 году на заседании Европейского Совета в Копенгагене и с тех пор называются «копенгагенскими критериями членства».
На самом деле они вмещаются всего лишь в один абзац: «Членство требует, чтобы страна-кандидат достигла стабильности институтов, гарантирующих демократию, верховенство права, права человека и уважение и защиту меньшинств, существование функционирующей рыночной экономики и способность справиться с конкурентным давлением и рыночными силами внутри Союза. Членство предусматривает способность кандидата взять на себя обязательства членства, включая соблюдение целей политического, экономического и валютного союза».
Это критерии членства в ЕС, а не критерии для предоставления статуса кандидата. Фактически считается, что для получения статуса кандидата нужен определенный достаточный уровень соответствия этим копенгагенским критериям членства. Но какой именно уровень является достаточным, остается точно не определенным. Именно поэтому была возможной ситуация, когда Еврокомиссия подготовила аналитический отчет, но колебалась с определением политической рекомендации на основе этого анализа.
Фактически Еврокомиссия должная была выбрать, считать стакан наполовину полным или наполовину пустым, и в конце концов определилась, что в случае Украины и Молдовы это первое, в случае Грузии — второе. Во всех трех случаях Еврокомиссия сформулировала списки первоочередных задач, которые должны выполнить эти страны до конца этого года, с той разницей, что Украине и Молдове эти требования следует выполнить после получения статуса кандидата сейчас, а для Грузии это предпосылки для предоставления этого статуса.
В случае Украины все сформулированные Еврокомиссией задачи касаются первого, политического, критерия членства в ЕС. Это список из семи пунктов:
- отбор судей Конституционного суда Украины на основе оценки их добропорядочности и профессиональных навыков в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии;
- завершение проверки добропорядочности кандидатов в члены Высшего совета юстиции и создание Высшей квалификационной комиссии судей Украины;
- усиление борьбы с коррупцией путем активных и эффективных расследований и судебных приговоров; назначение нового руководителя САП; отбор и назначение нового директора НАБУ;
- обеспечение соответствия законодательства о борьбе с отмыванием денег стандартам FATF; принятие стратегии реформирования всего правоохранительного сектора;
- выполнение антиолигархического закона с целью ограничения чрезмерного влияния олигархов, учитывая будущий вывод Венецианской комиссии;
- принятие европейского закона о СМИ и создание независимого регулятора СМИ;
- завершение реформ законодательства в отношении национальных меньшинств в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии.
Сразу после обнародования вывода Еврокомиссии, очевидно, согласованного с лидерами Франции и Германии, ряд стран, которых ранее причисляли к скептикам (Дания, Швеция, Нидерланды), заявили о своей поддержке рекомендации о предоставлении Украине статуса кандидата. Хотя исключить неожиданности нельзя, ведь каждая страна-член имеет право вето. Тем не менее, сейчас наиболее вероятным сценарием становится официальное признание Украины страной — кандидатом на членство в ЕС.
Нынешний список из семи пунктов Еврокомиссии выглядит вполне реалистичным для выполнения до конца этого года при наличии политической воли. Тем более что, по словам Урсулы фон дер Ляйен, сам президент Украины отмечает, что эти реформы нужно делать Украине ради самой себя, а не ради ЕС. Впрочем, так выглядит, что внешняя рамка внутренних реформ в форме требований ЕС к стране-кандидату все-таки будет очень целесообразной для Украины на последующие годы, чтобы вдруг, так сказать, не сбиться с курса.
Но сейчас остается неясным, что же будет после выполнения этих семи шагов (или еще каких-то, ведь Европейский Совет может добавить еще что-то в предложенный Еврокомиссией список). Будет ли это считаться достаточным для перехода к следующему этапу — открытию переговоров о вступлении в ЕС? По крайней мере в выводе Еврокомиссии об этом не упоминается, хотя, не исключено, такая привязка может появиться в решении Европейского Совета.
Собственно, наиболее оптимистичным развитием событий будет, если в конце 2022 года ЕС констатирует выполнение предпосылок и решит открыть с Украиной переговоры о вступлении. Предметом таких переговоров является гармонизация законодательства, практики его применения и функционирования учреждений в стране-кандидате с нормами ЕС по 35 разделам (сферам). Причем здесь нужно будет перенять все европейское законодательство, а не избирательно выполнять лишь часть, иначе в ЕС не возьмут.
В случае стран Центрально-Восточной Европы, вступавших в ЕС в последние десятилетия, такие переговоры занимали не менее трех-шести лет. После их успешного завершения, определенного времени — года, а то и более, — требовали подписание договора о вступлении, его ратификация всеми сторонами (в том числе всеми странами — членами ЕС), и наконец оно вступало в силу.
На каждом из этих этапов процесс может забуксовать либо из-за нашего регресса в реформах, либо из-за политического ветирования со стороны некоторых стран-членов. За последние два-три десятка лет таких негативных примеров в политике расширения ЕС накопилось очень много. Так, Турция, Черногория и Сербия начали переговоры о вступлении в ЕС соответственно в 2005-м, 2012-м и 2013 году, но до сих пор не вступили из-за того, что, по оценкам ЕС, до сих пор не достигли соответствия критериям. Зато есть пример Северной Македонии, которая является кандидатом с 2005 года, но ее движение к членству в ЕС сначала заблокировала Греция, потом несколько притормозила Франция, а с недавнего времени заблокировала Болгария. Причем одновременно от болгарского вето пострадала и Албания, потому что ЕС рассматривает ее в одной корзине с Северной Македонией.
Прогнозировать, когда именно Украина вступит в Европейский Союз, неблагодарное дело. Но движение истории не остановить: Украина становится частью Запада. Своим героизмом ВСУ открыли для Украины двери в Евросоюз. Теперь политики должны реализовать этот шанс и обеспечить выполнение всех требований к будущему члену ЕС.