16 июля далекого 1990 года Верховная Рада тогда еще Украинской Советской Социалистической Республики приняла Декларацию о государственном суверенитете УССР. В этом документе, возвестившем о стратегическом союзе между украинскими национал-демократами и гибкой частью совпартноменклатуры, продержавшимся до кассетного скандала 2000 года и позволившим заложить основы новейшей украинской государственности, было торжественно сформулировано намерение УССР стать в будущем постоянно нейтральным государством, не входящим ни в какие военные блоки и придерживающимся трех неядерных принципов.
В ситуации, когда Украина оставалась неотъемлемой частью сверхдержавы Союза ССР, а на ее территории размещались важнейшие составляющие инфраструктуры советских ракетных войск стратегического назначения, провозглашение такой цели было свидетельством политической отваги руководства союзной республики и его способности мыслить стратегически и четко определять приоритеты внешней и оборонной политики. Чуть больше чем через год, 24 августа 1991 года, Верховная Рада провозгласила Акт о государственной независимости Украины, в котором содержалась прямая ссылка на Декларацию о государственном суверенитете. На всеукраинском референдуме Акт был поддержан 1 декабря 1991 года подавляющим большинством населения Украинской ССР, причем во всех ее административно-территориальных единицах.
Именно положения о внеблоковом и безъядерном статусе Украины существенно упростили, если вообще не сделали возможным стремительный процесс признания независимости Украины странами Европы и мира в целом. Идеи внеблоковости и связанного с ней безъядерного статуса были исходными для Основных направлений внешней политики (июль 1993 года) и первой Военной доктрины Украины (октябрь 1993 года). Однако уже в первом из этих документов шла речь о необходимости адаптации положений о будущей нейтральности и внеблоковости к новым условиям и о том, что эти намерения не могут считаться препятствием на пути полномасштабного участия Украины в общеевропейской структуре безопасности. Иными словами, внеблоковость рассматривалась как инструмент обеспечения национальных интересов Украины, а не как некая трансцендентная ценность.
Вне этого контекста невозможно оценивать и Будапештский меморандум от 5 декабря 1994 года, в котором РФ, США и Великобритания, приветствуя безъядерный статус Украины, заверили ее в уважении суверенитета и территориальной целостности, неприменении угрозы силой или экономического давления и предложили механизм консультаций по вопросам безопасности. Именно этот документ де-факто разорвал пятилетнюю связку между безъядерным и внеблоковым статусом, подтвердив первый и не упомянув о втором.
К моменту подписания Меморандума Украина уже три года являлась внеблоковым государством. А СНГ, одним из трех основателей которого Киев являлся, достаточно успешно действовал как механизм бракоразводного процесса — не больше, но и не меньше. То, что Содружество не пошло по пути конфедерации, о чем тогда думали многие, — существенная заслуга специалистов, сформулировавших внешнеполитические положения Декларации о государственном суверенитете. Итак, в первой половине 1990-х годов внеблоковый статус стал эффективным инструментом противодействия со стороны Киева реинтеграционным процессам на территории бывшего СССР.
Этот этап завершился в 1997 году подписанием Большого договора с Россией, а также Мадридской хартии об особом партнерстве с НАТО. Оставаясь внеблоковой страной, Украина прикладывала существенные усилия к развитию отношений с Североатлантическим альянсом. В то время внеблоковость, сохраняя дистанцию с Москвой, позволяла активно действовать на западном направлении.
И уже через пять лет, в мае 2002 года, Совет национальной безопасности и обороны Украины принял решение о необходимости вступления в НАТО. Данный курс был законодательно закреплен через год в Законе «Об основах национальной безопасности Украины». В полном соответствии с международными обязательствами, в этом законе содержалась важнейшая оговорка к положению о евроатлантической интеграции — при сохранении добрососедских отношений и стратегического партнерства с РФ. И, действительно, если измерять интенсивность отношений в количестве встреч на высшем уровне, в том числе и «без галстуков», тогдашние Москва и Киев уверенно шли если не впереди планеты всей, то в первых рядах уж точно. Впрочем, это не помешало произойти в сентябре — декабре 2003 года тузлинскому инциденту — одному из наиболее напряженных моментов в истории двусторонних отношений. Внеблоковость окончательно приобрела переходный характер, сохраняясь на время до вступления в альянс.
После оранжевой революции 2004 года руководство страны приняло решение о форсировании процесса вступления в НАТО. В январе 2008 года прозвучало заявление трех — президента, премьер-министра и председателя Верховной Рады — о присоединении к Плану действий относительно членства в НАТО. Однако акцент делался не на практических шагах, а на громких декларациях, а перманентный политический кризис окончательно превратил провозглашенную цель в недостижимую в обозримой перспективе. При этом в силу известных причин оказался фактически прерван диалог с Кремлем. Стоит отметить, что и в это время Украина не была членом ни одного из существующих военно-политических блоков.
Итак, сохраняя более 18 лет свой внеблоковый статус, Киев, по крайней мере, четыре раза (в 1994, 1997, 2002 и в 2005 годах) достаточно серьезно корректировал свой внешнеполитический курс и политику безопасности.
Предвыборная программа президента Виктора Януковича «Украина для людей» провозгласила основным своим внешнеполитическим заданием сохранение внеблокового статуса страны. Финансово-экономический кризис, расстановка сил на европейской и мировой арене и внутриукраинские политические и экономические расклады делают вступление Украины в НАТО и ЕС (Евросоюз постепенно приобретает и военно-политическое измерение), с одной стороны, и в ОДКБ — с другой, в ближайшие пять лет маловероятным. Соответственно можно предположить, что одно из своих предвыборных обещаний В.Янукович точно выполнит.
В то же время, как видно даже из краткого исторического экскурса, данная задача является рамочной и предполагает достаточно различные модели ее воплощения. Выбор между этими моделями украинский народ в соответствии с Конституцией делегировал Верховной Раде и президенту. Посему об этом стоит поговорить несколько подробнее.
Кроме главной задачи — обеспечения изоляционизма, присущего нынешним элитам, которые ощущают свою недостаточную конкурентоспособность на мировой арене, внеблоковость может ныне служить для достижения, по крайней мере, нескольких целей. Во-первых, дистанцирование от России, и хотя теорема «Украина — не Россия» убедительно доказана еще Леонидом Кучмой, однако не будем забывать о ней. При этом заметим, что отход от Москвы давно уже не означает приближение к Европе.
Во-вторых, дистанцирование от ЕС и НАТО. Вот тут уж точно активная политика Брюсселя по втягиванию в состав этих организаций Киеву вряд ли грозит в ближайшие годы. Так стоит ли игра свеч? Да и разумное сближение с Россией не есть отказ от Европы.
И, в-третьих, обретение нейтрального статуса, то есть дистанцирование от всех. Об этом уж говорено-переговорено. Однако отметим только один момент. Речь идет о том, что такой подход потребует существенной коррекции политики Киева в области обороны и безопасности, а также фактического отказа от дивидендов от далеко не малого взноса в обеспечение безопасности в евроатлантическом регионе. Ведь уже сейчас Украина как активный партнер НАТО вправе рассчитывать хотя бы на содействие альянса в достижении ее законных интересов. Кстати, достаточные основания для подобных размышлений содержатся уже в Мадридской хартии и весьма четко корреспондируют с соответствующими положениями Большого договора с Россией.
Нелишним будет еще раз напомнить, что с 2003 года полным ходом осуществляется адаптация Вооруженных сил и других органов сектора безопасности под требования Североатлантического альянса. Армия уже семь лет строится, исходя из участия в системе коллективной обороны, то есть в надежде на помощь НАТО при решении задач обороны страны. За это время численность ВС сокращена боле чем в два раза, ликвидированы многие части. А это не просто строчки на листе бумаги — это не только жизни сотен тысяч людей, но и миллиарды израсходованных государственных денег. Возврат к концепции обороны по всем направлениям приведет не лишь к необходимости полного пересмотра всей наработанной концептуальной базы развития органов сектора безопасности и обороны, что в конце-то концов хоть и не просто и не быстро, но решаемо. Существенно хуже то, что после такого пересмотра обеспечение безопасности Украины потребует больших денежных вложений в развитие оборонной инфраструктуры, прежде всего на северном и восточном, да и на южном и западном направлениях. А также приведет к бессмысленной потере уже вложенных средств. Счет идет на десятки миллиардов. К тому же сложно прогнозировать реакцию соседей на радикальное увеличение военной активности Украины.
Внешняя политика должна обеспечивать осуществление внутренней, способствовать достижению ее целей. Программа президента в качестве основных задач определяет вхождение Украины в число двадцати наибольших экономик мира, увеличение численности населения и преодоление бедности. Достижение этих приоритетов прежде всего требует концентрации ресурсов, создания эффективного, современного государства и отказа от бессмысленных в экономическом отношении проектов. Уместным ли в этой ситуации будет радикальный рост военных расходов? Представляется, что вряд ли.
Кончено же, можно ограничиться изменением Закона «Об основах национальной безопасности» или принятием соответствующего закона об основах внутренней и внешней политики и больше ничего не делать. Будет очень по-нашему. Вот только сомнительно, что в такой ситуации удастся решить еще одну программную задачу — обеспечить мировое признание Украины. Заметим также, что во внешней политике, как и в бизнесе, оказанная услуга (уступка) уже ничего не стоит, поэтому компенсации должны быть оговорены и подтверждены заранее. Идя на уступку, следует очень хорошо понимать, что даст за нее партнер. Такой язык хорошо знаком и понятен всем стратегическим партнерам Украины — и Москве, и Брюсселю, и Вашингтону. Ну а наша специфика побуждает сформулировать еще один немаловажный вопрос: кто получит эту выгоду в ответ на уступку — страна или же конкретные люди, ее представляющие?
Но все это вопросы достаточно традиционные. А вот какая модель внеблоковости необходима для успешной борьбы с трансграничной организованной преступностью, наркотрафиком, незаконной миграцией, торговлей людьми, киберугрозами, пиратством наконец?
В этой ситуации наиболее рациональным представляется взять тайм-аут на принятие кардинальных решений, в том числе и на законодательное закрепление де-факто существующего внеблокового статуса, тем более что это ничего принципиально не изменит. Это время следует использовать для выработки взаимоприемлемой модели внеблоковости Украины на ближайшие годы в активном диалоге с Россией, странами ЕС и США, а также и КНР. Тем более что и институционная основа для диалога существует — это консультационные механизмы, предусмотренные Будапештским меморандумом, Большим договором 1997 года с Россией и Хартией об особом партнерстве Украина—НАТО.
Хоть и маленьким, но реальным шагом на этом пути должно стать экспертное обсуждение указанных вопросов на Международном форуме по вопросам безопасности, который состоится во Львове 15—16 апреля 2010 года.
И последнее. Дэн Сяо Пин писал: «не важно какого цвета кошка, главное, чтобы она ловила мышей». Вряд ли для Украины так уж важно название курса — главное, чтобы он обеспечивал государственный суверенитет, территориальную целостность и успешное развитие страны на основе поддержанных большинством населения европейских ценностей.