В начале декабря 2009 года Кремль обнародовал долгожданный документ под названием «Договор о европейской безопасности», который развивает и углубляет идеи, сформулированные российскими лидерами на протяжении последних трех лет — начиная с известной речи президента Путина на форуме по безопасности в Мюнхене в начале 2007 года.
Украина не может оставаться в стороне от многоплановой дискуссии об усовершенствовании европейской архитектуры безопасности на разных площадках. Причем содержание как дискуссии в целом, так и украинской позиции не может сводиться к выбору ответа «да» или «нет» российским предложениям.
Российские идеи, изложенные в этом документе, следует воспринимать как прагматичный инструмент российской дипломатии, вброшенный в международное пространство ради большого торга вокруг изменения мирового порядка. Россия в этом торге открыто сформулировала свое стартовое предложение, и уже сам этот факт можно считать позитивом.
Инициаторы документа вряд ли всерьез рассчитывают на то, что ведущие мировые игроки примут эту игру за чистую монету. Российские эксперты не скрывают, что речь идет не о поиске приемлемого для всех формата международной безопасности, а о «наступлении на внешнеполитическом фронте», вследствие которого одна сторона (ЕС, НАТО) должна пойти на уступки, а другая (Россия) — достичь успеха и заполучить дополнительное оперативное пространство.
Первые отклики влиятельных международных игроков свидетельствуют о том, что российский проект едва ли станет сырьем для формирования консенсусного видения безопасности в евроатлантическом/евразийском регионе. Документ был весьма однозначно раскритикован и канцлером Германии Ангелой Меркель, и руководством НАТО, и председательствующей в ЕС Швецией (в лице министра иностранных дел Карла Бильдта). Вряд ли успешной можно считать и презентацию проекта главой российской дипломатии Сергеем Лавровым на состоявшемся 1 декабря в Афинах министерском саммите ОБСЕ.
Документ отражает исключительно российскую позицию (которая в перспективе может быть поддержана еще пятью-шестью постсоветскими государствами (из 56 стран-членов ОБСЕ). Его появление полностью укладывается в контекст активно внедряемой Россией тактики односторонней дипломатии страны, желающей видеть себя равновеликим субъектом не относительно отдельных стран ЕС и НАТО, а Запада в целом, что очевидно не подкрепляется ни реальным экономическим потенциалом России, ни уровнем ее авторитета в европейской и мировой политике.
Предложенный документ нужно воспринимать как манифест внешней политики безопасности России и относиться к нему соответствующим образом. Очевидно, что этот проект не будет подписан в таком или подобном виде как международное соглашение. Не потому, что он российский, а потому, что он базируется на позициях, неприемлемых для практики международного права (о чем ниже).
С другой стороны, документ не будет полностью отвергнут. Вероятнее всего, после нескольких попыток продвинуть проект на высокий дипломатический уровень его просто положат под сукно. Но эксперты и отдельные политики будут говорить на эту тему еще довольно долго. Возможно, в отдаленной перспективе будет найден путь для формулирования нового консенсусного видения международной безопасности, и нынешняя дискуссия стала одним из толчков к нему.
Такой в целом скептический прогноз не означает, что Украина должна сказать «нет» и уклониться от дальнейших дискуссий. Наоборот, рациональная позиция Киева должна быть заинтересованной, максимально деполитизированной и профессиональной.
Следует приветствовать намерение авторов проекта создать взаимообязывающую и довольно оперативную систему международных консультаций относительно угроз безопасности и раннего предупреждения, описанную в статьях 4—6 проекта. Предложенная модель может служить предметом для обсуждения в рамках дискуссий о реформировании институтов ООН и ОБСЕ.
Важной является ссылка в преамбуле договора на такие фундаментальные ценности, как уважение к суверенитету и территориальной целостности государств. Вместе с тем непонятно, каким образом эти ценности могут быть воплощены на практике, если в регионе нет общего видения легитимных границ. По мнению многих стран региона, на территории бывшей Югославии сейчас существует семь государств, по мнению других — шесть. Россия считает, что на территории бывшего СССР существует 17 независимых государств, в то время как остальные государства евроатлантического/евразийского пространства полагают, что их всего 15.
Сегодня невозможно надеяться на усиление универсальных (пригодных для всех) гарантий территориальной целостности государств, ведь политические карты мира, которые печатаются в Брюсселе, Берлине, Москве, Белграде, Анкаре, Киеве и Вашингтоне, заметно отличаются. И Москве об этом достоверно известно. А если такие гарантии в нынешних условиях невозможно усилить, то интерес к проекту со стороны большинства потенциальных участников, в том числе Украины, будет низким.
Статья 2 содержит несколько положений, которые вводят неприемлемую для международного права по вопросам безопасности степень субъективизма в оценке угроз безопасности. «Участник настоящего Договора не осуществляет действий или мероприятий, которые существенно затрагивают безопасность одного или нескольких Участников договора, не принимает участия и не поддерживает их» . Какими критериями можно разграничить те действия или мероприятия, которые существенно затрагивают безопасность участника, и те, которые затрагивают ее несущественно? Кто уполномочен определять степень существенности? Как следует из текста, такое право входит в компетенцию самого «пострадавшего» государства-участника, которое, очевидно, будет руководствоваться собственными соображениями, субъективным восприятиям и стереотипами.
Вполне возможно, что вместо реальных, поддающихся измерению угроз безопасности (агрессия, шантаж, гонка вооружений вблизи границ другого государства и т.д.), предметом обвинений в рамках соглашения станут мнимые угрозы, обусловленные исключительно фобиями и стереотипами отдельных государств. Таким образом, любое действие одного из участников договора другой участник может трактовать как нарушение договора только на том основании, что это действие не нравится, вызывает раздражение или другие негативные эмоции. При такой норме неминуемы конфликты между суверенным правом одних проводить самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику, а других — влиять на такую политику и корректировать ее извне. Следовательно, с самого начала в документ закладывается норма, которая делает соглашение, предлагаемое в качестве основы архитектуры европейской безопасности, конфликтным и абсолютно дисфункциональным.
Такие положения, свидетельствующие о попытке предоставить субъективным ощущениям статус, равный с реальными вражескими действиями, содержатся также в статьях 3 и 5 проекта, что иллюстрирует фундаментальность данного подхода. Это фактически само по себе исключает возможность поддержки данного проекта как возможного международного договора абсолютным большинством стран, расположенных на пространстве «между Ванкувером и Владивостоком».
Конструктивным контрпредложением в этом смысле может стать идея формулирования исчерпывающего перечня возможных действий, которые могут трактоваться как существенно задевающие безопасность одного или нескольких участников — для устранения неприемлемого субъективизма в оценке таких угроз.
Прежде всего следует четко исключить возможность трактовать как действия, «существенно задевающие безопасность» одного из участников, такие действия другого участника, которые касаются исключительно его легитимной внутренней политики или являются реализацией суверенных прав на осуществление самостоятельного выбора в международных делах (например, относительно присоединения к международным организациям, в том числе безопасностно-оборонного характера).
Заслуживают внимания и некоторые другие важные новшества предлагаемого документа. Например, статья 8 устанавливает такую норму: «Участник имеет право рассматривать вооруженное нападение на другого участника как вооруженное нападение на него самого… он имеет право предоставить Участнику, на которого осуществлено военное нападение, по его согласию, необходимую помощь, включая военную», являющуюся слишком противоречивой с точки зрения международного права. С одной стороны, никто не отрицает право государств, в частности связанных двусторонними или многосторонними соглашениями о коллективной обороне, на выполнение своих соответствующих обязанностей. С другой — нехарактерным для международного права и недостаточно логичным является внесение такого положения в рамочный договор по коллективной безопасности, между участниками которого нет обязывающих связей вроде статьи 5 Вашингтонского договора. Есть основания рассматривать такое предложение как попытку оправдать выборочный интервенционизм, не обусловленный санкциями ООН.
Статья 10 устанавливает странные и в общем неприемлемые преференции для двух организаций, в рамках которых Россия де-факто занимает доминирующие позиции. Речь идет об СНГ и ОДКБ. Именно эти организации, наряду с ЕС, НАТО и ОБСЕ, приглашены к подписанию настоящего соглашения, тогда как иные региональные структуры, такие как ГУАМ или ОЧЕС, без объяснения критериев в этот перечень не включены.
Это свидетельствует о попытке РФ искусственно повысить статус подконтрольных ей организаций в международной системе, поставив их в один ряд с ОБСЕ, НАТО и ЕС — организациями, где не воспринимается гегемонизм и где ни одна страна по определению не имеет «контрольного пакета» во время принятия решений. Это в целом противоречит интересам Украины, цель которой состоит в равноправном представительстве международных организаций, а также в четком размежевании классических многосторонних международных организаций и союзов государств от тех проектов, которые фактически являются продуктом регионального гегемонизма и проявлением национальных интересов одного государства.
В этом контексте следует обратить особое внимание на то, что проект Договора о европейской безопасности не является единичным случаем — в последнее время Россия прилагает немало организационных и информационно-пропагандистских усилий для повышения международного статуса СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза (РФ, Беларуси и Казахстана) и ОДКБ — с целью вписывания этих сугубо российско-центричных проектов в один смысловой и категорийный ряд с Европейским Союзом и НАТО, предоставление этим организациям субъектности в международных делах, что на самом деле означает создание дополнительных субъектностей для самой России — примерно по той же логике, по которой в свое время Сталин ввел к числу основателей ООН БРСР и УССР — для увеличения количества подконтрольных голосов за столом, где решаются глобальные дела. Следует серьезно отнестись к попыткам посадить за стол мировой политики группу фиктивных, квазиколлективных субъектов, которые фактически представляют волю одного, хотя и влиятельного государства.
Украина как участник СНГ могла бы выступить с предостережением относительно попыток трактования Содружества как эксклюзивного субъекта международных отношений. СНГ, учитывая свою очевидную неоднородность, отсутствие интеграционных перспектив и существенные отличия национальных интересов участников, не может претендовать на большую субъектность, чем такие организации как, например, ГУАМ, ОЧЕС или Центральноевропейская Инициатива.
И последнее. Недавно парламент экзотического государства Науру признал южную Осетию и Абхазию независимыми государствами взамен на экономическую помощь со стороны России. Украина безусловно должна войти в процесс обсуждения идей новой архитектуры безопасности в Европе (таковы законы realpolitik), но, осознавая факт, что шаг к узаконению расчленения суверенных государств может стоить всего 50 млн. долл. взятки, уплаченной респектабельными инициаторами «новой архитектуры» маленькому островному государству.