НАТО должно быть полезным, или оно исчезнет. Сама по себе статья 5 не поддержит его. Это должно быть сообщество интересов по вопросам безопасности и общих ценностей, или это ничто.
Эдгар Бакли, бывший заместитель генерального секретаря НАТО
По всем признакам, НАТО приблизилось к своему Рубикону — за ним или постепенное увядание, или ренессанс, после которого может возникнуть другая организация. Сегодня крайне сложно, если вообще возможно, спроектировать стратегическую и оборонную картину на глобальном, общеевропейском и региональном уровнях. Ведь составляющие этой картины почти непредсказуемы, а их влияние огромно.
Афганистан: проблема №1. Можно по-разному оценивать результаты юбилейного саммита НАТО на берегах Рейна. Но президент Обама прибыл на встречу с союзниками с одной основной задачей: представить и объяснить свою новую стратегию в Афганистане и убедить европейцев предоставить больше ресурсов. Ответом стали теплые слова и обещания. Один европейский дипломат на условиях анонимности откровенно сказал: «Никто не заявит об этом публично, но правда в том, что мы говорим только о нашей стратегии выхода. Это может занять до двух лет, но все мы хотим уйти». После этого началась «американизация» миссии.
Стратегия базировалась на двух направлениях: объединение действующих в Афганистане двух командований, одно из которых было натовское, под единым американским руководством и усиление присутствия американских войск, в том числе за счет частей, которые выходили из Ирака. Но американцы также не уставали говорить и о том, что поддержка со стороны альянса жизненно необходима.
Первым, к недовольству руководства НАТО, был смещен главковерх в Европе генерал Крэддок. Впервые в истории организации на его место был назначен адмирал — Джеймс Ставридис. В Центральном командовании в Пентагоне общее руководство принял на себя генерал Дэвид Петреус, под управлением которого США фактически выиграли войну в Ираке. Ветеран секретных операций генерал Стэнли МакКристал удостоился командовать всеми операциями в Афганистане и сосредоточился на стратегических вопросах. Генерал-лейтенант Дэвид Родригес был назначен ответственным за текущие боевые действия. Другой генерал американской армии стал курировать подготовку Афганской национальной армии. К осени количество американских военнослужащих должно достичь 68 тысяч. К концу года, возможно, численность увеличится до ста тысяч. Таков алгоритм военной стратегии «американизации» в Афганистане.
Но как политически по-иному могли действовать Штаты, прекрасно зная о том, что еще в 2003 году на первоначальном этапе миссии НАТО ISAF европейские союзники совершенно не готовились к ведению полномасштабных боевых действий? Стратегические расчеты были чисто политическими, исходили из принципа трансатлантической солидарности в европейском его понимании, предполагали исключительно миротворческие миссии в относительно спокойных провинциях Афганистана. Реалии оказались жестокими. Непонимание между союзниками росло, и американцы все чаще стали называть своих коллег туристами.
Но даже такой «туризм» ограничивался более чем 70 запретами на законодательном уровне. Слово caveats — «оговорки» — приобрело печальную известность. Среди этих caveats: запрет транспортировки военнослужащих из одной страны на самолетах другой страны — члена НАТО, запрет на ведение боевых действий в снегу, запрет на выход из казарм в ночное время.
Из всех стран — членов альянса только Британия, Канада и Нидерланды вносили пропорционально честный вклад в войну, но постепенно и он стал уменьшаться. Единственной страной, которая увеличила свое присутствие в Афганистане, стала... Австралия.
Теперь немного статистики вашингтонского Центра стратегических и международных отношений. Среднемесячное число серьезных инцидентов возросло с 50-ти в 2002 году до 80-ти в 2003-м, 150-ти в 2005-м, 425-ти в 2006-м и 566-ти в 2007-м. Количество подрывных атак смертников увеличилось с одной в 2001 году до двух в 2003-м, шести в 2004-м, 21-й в 2005-м, 123-х в 2006-м и 160-ти в 2007-м.
Атаки смертников привели к гибели 366 человек в 2005 году, 695-ти в 2006-м и 892-х в 2007-м. Количество убитых, раненых и похищенных возросло с 1540-ка в 2005 году до 3557-ми в 2006-м и 4672-х в 2007-м. Количество убитых и раненых военных США в отдельные месяцы возросло с менее чем 20-ти в 2002—2003 годах до более чем 30-ти в 2004-м, 70-ти в 2005-м и 2006-м и 130-ти в 2007-м.
Ситуация начала еще более ухудшаться в конце 2008-го — начале 2009-го. Количество боевых столкновений в течение первых двух месяцев нынешнего года возросло в два раза по сравнению с таким же периодом 2008 года. Размер территорий высокого риска в центре Афганистана, начиная с 2005-го, каждый год постоянно увеличивался от 30 до 50%. Отряды «Талибана» постоянно расширяют свое влияние в регионах. Сегодня талибы постоянно присутствуют на 72% территории страны, по сравнению с 54% в прошлом году. Три из четырех основных магистралей, ведущих в Кабул, находятся в зоне действий «Талибана». Вывод Центра стратегических и международных отношений таков: «Политическая, военная и экономическая стратегии «Талибана» сейчас намного успешнее, чем действия Запада в Афганистане».
После хотя бы беглого просмотра этих данных становятся понятными действия американских политиков и военных, кардинально меняющих стратегию и прекрасно понимающих, что эта война может продлиться даже дольше, чем война во Вьетнаме. Но руководство в Вашингтоне прекрасно осознает, что без хотя бы выборочной поддержки союзников по НАТО выиграть эту войну будет невероятно сложно, если вообще возможно.
«The NATO First Act» (закон «НАТО в первую очередь»). 10 июня 2009 года конгрессмены республиканец Майкл Тернер и демократ Джим Маршалл зарегистрировали бипартийный законопроект H.R.2797 под названием «The NATO First Act», который отражает единство трансатлантической безопасности и подчеркивает ключевую роль Североатлантического альянса в отношениях США — Европа. Именно США — Европа, а не США — ЕС. Концепция «NATO First» кардинально отличается от концепции «Europe first», еще в 2001 году спроектированной нынешним послом США в альянсе Айво Даалдером, соавтором знаменитой статьи «Глобальное НАТО», опубликованной в октябре 2006-го в Foreign Affairs.
Наиболее значимы в законопроекте два раздела. Положения раздела 3 «Полномочия развивать национальные вооруженные силы союзников по НАТО и партнеров» предполагают проведение или поддержку программ развития возможностей национальных военных сил стран — членов альянса и стран — участниц программы «Партнерство ради мира». Программы развития средств, поставок и подготовки будут спроектированы таким образом, чтобы отражать состояние безопасности в Европе, при этом включая США в участие в совместных действиях.
Положения раздела 5 законопроекта «Расширение обязательств сдерживания для Европы» предполагают ограничение сокращения ядерных сил, базирующихся в Европе. При этом какие-либо действия, способные повлечь за собой такие сокращения, могут быть осуществлены исключительно в рамках целого набора очень жестких условий и требований с целью поддержки расширения политики ядерного сдерживания для защиты Европы. Раздел 6 законопроекта «Возможности финансирования оборонных систем ракет дальнего действия» является одним из ключевых для эффективного проведения такой политики сдерживания.
Даже если исключительно по политическим причинам «The NATO First Act» не будет принят в ближайшее время, его основные положения станут своеобразной «дорожной картой» для администрации Обамы в процессе подготовки новой стратегической концепции НАТО под чрезвычайно жестким контролем конгресса.
НАТО и новая стратегическая концепция. Проект новой стратегической концепции будет готовиться группой специалистов высокого уровня, так называемой группой мудрецов, назначенных новым генсеком НАТО Андерсом Фог Расмуссеном и под его непосредственным руководством. Но генеральный секретарь альянса, как точно подметил директор исследовательского отдела Оборонного колледжа НАТО Карл-Хаейнц Камп, в первую очередь — секретарь, а во вторую — генеральный. И прецедент в подготовке аналогичного документа уже был в 1967 году, когда разрабатывался знаменитый «Доклад Хармела», ставший основой для стратегической концепции передовой обороны и гибкого ответа — одного из наиболее успешных основополагающих документов организации. Проект новой стратегической концепции должен быть подготовлен к осени 2010 года и принят на саммите НАТО в Лиссабоне. С огромной долей вероятности можно предсказать, что очень тяжелая борьба в связи с поиском компромисса, если он будет возможен, развернется вокруг следующих ключевых положений:
— статья 5 Вашингтонского договора. С первых минут после подписания Вашингтонского договора существовали, причем с обеих сторон Атлантики, сомнения в надежности гарантий статьи 5, которая никогда и не предполагала обязательной именно военную поддержку со стороны союзников.
В нынешних условиях, когда о единстве стратегических взглядов говорить довольно-таки наивно, вопрос даже не трактовки, а наличия самой знаменитой статьи уже не считается еретическим. Скорее наоборот: Даниэль Корски из Европейского совета по международным отношениям в принципе почти правильно классифицировал членов организации на тех, кто «мыслит и готов принимать участие в экспедиционных операциях вне пределов евроатлантического ареала», тех, кто «молится исключительно на первоначальный смысл союзнической статьи», и тех, кто «вообще ничего не хочет». Подавляющее число тех, кто был против предоставления ПДЧ Украине и Грузии на Бухарестском саммите, относятся именно к третьей группе. Кто искренне может поверить в то, что, например, греки будут защищать латышей, а исландцы — болгар?
Но поразительно другое: почти абсолютно реален противоположный сценарий. Возможно, трансатлантическим союзникам предстоит сделать один из сложнейших выборов в истории организации — или исключить статью 5 из текста, или внести изменения, однозначно обязующие страны-члены к участию в военных действиях. Обязательства в альянсе должны быть обязательны, а не быть выбором по желанию;
— правило консенсуса. Реалии XXI века просто не позволяют дальнейшее продолжение функционирования организации в рамках принятия решений на основе принципа консенсуса. Отмена алгоритма, ведущего к стратегическому и оперативному параличу альянса, станет вторым сложнейшим выбором. При этом правило консенсуса должно остаться для принятия наиболее стратегически важных решений: о применении ядерного оружия, расширении НАТО, принятии новой стратегической концепции.
— бюджет Североатлантического альянса. Должна быть отменена «формула нечестности» при формировании бюджета НАТО и ведении операций. Альянсу просто необходим единый бюджет для финансирования своих миссий;
— принцип непрямого военного сдерживания. Альянс должен располагать такими военными возможностями, уровень развития которых сделает просто бессмысленным для любого потенциального соперника проводить политику угроз или запугивания. Необходимость специального фокусирования, например на России, отпадет автоматически, даже учитывая тот факт, что процесс перезагрузки отношений закончился, почти не начавшись. Такой подход даст возможность сохранить военных специалистов в штабах и командованиях НАТО. В условиях все нарастающей ренационализации, в том числе военной политики и политики в области безопасности, для будущего организации — это задача высшего приоритета;
— проблематика развития ядерного оружия. После почти двух десятилетий пребывания в своеобразной тени в НАТО резко интенсифицировались принципиальные дебаты о будущем ядерных программ. Сможет ли альянс перебороть глубоко как ошибочные, так и примитивные мечты о мире, свободном от ядерного оружия, — вопрос более чем стратегический. Наивные подходы Обамы и его администрации, базирующиеся на их политико-мировоззренческих ценностях, похоже, наивными и останутся. Но насколько такая первоначальная наивность смогла ускорить развитие ядерных программ в тех странах, которым такая сентиментальная политика незнакома? Иран стремительно приближается к критической точке развития своей ядерной программы. Северная Корея эту черту уже переступила. В Пакистане ситуация, похоже, становится все более неконтролируемой. Сможет ли НАТО развить такой ядерный потенциал сдерживания, который будет способен защищать не только членов организации, но и ее партнеров? Естественно, если со стороны партнеров будет исходить желание реально участвовать в развитии этого потенциала, основанного на взаимном политическом доверии и понимании.
Должно быть предельно ясно одно: НАТО не создает общие интересы и общее восприятие. Идеально выписанные для альянса концепции могут остаться абсолютно бездейственными, если союзники не имеют общего видения того, ради чего они объединяются. Самый успешный в истории альянс прошел свою «точку невозврата». Но инерция блистательного прошлого беспрецедентно влияет на настоящее и будущее. Однако, похоже, что для НАТО инерционный период уже сжат до катастрофически малого, длиной приблизительно в полтора года.