Визовый кодекс ЕС, вступивший в силу с 5 апреля 2010 года, является первым в мире международно-правовым документом такого статуса, который унифицирует нормы и процедуры предоставления виз сразу 25 стран (по количеству участников Шенгенской зоны). Урегулированные кодексом нормы ранее в значительной степени регулировались национальным законодательством стран-членов, что было причиной существенных различий в визовой политике и практике стран ЕС.
Поскольку примерно каждая десятая шенгенская виза в мире выдается гражданам Украины, а момент отмены виз, учитывая неспешность украинских властей, вряд ли наступит скоро (об это мы писали в статье «В направлении к свободе передвижения», «ЗН», №25 от 4 июля 2009 г.), актуальность указанного документа не потребует обоснований.
Следовательно, попытка кодификации норм выдачи виз существенно дополняет как правовое поле самого Евросоюза, так и международно-правовые нормы, регламентирующие отношения ЕС с третьими странами, в частности Украиной (прежде всего Соглашения об упрощении визового режима).
Каковы же основные изменения, внедренные Визовым кодексом, по сравнению с предыдущим законодательством и международными соглашениями?
Прежде всего, осуществлена унификация многочисленных норм и правил визовой политики. Это не означает, что с 5 апреля все действия консульских учреждений шенгенских стран стали синхронными, а требования — идентичными, но, по крайней мере, основные процедурные элементы движутся в сторону унификации, что должно упростить жизнь получателям виз.
Теперь, если у вас есть опыт заполнения анкеты и сбора документов, скажем, в консульство Германии, вы можете воспользоваться им, готовясь к поездке в остальные 24 страны Шенгена: формуляр визовой анкеты наконец-то полностью унифицирован, а перечень документов согласован.
Визовым кодексом уменьшено количество категорий шенгенских виз: категории В (транзит) и C+D (национальная с одноразовым транзитом) больше не будут выдаваться. В то же время одновременно с Визовым кодексом вводится дополнительная норма, являющаяся принципиально важной для граждан Украины, которые работают или обучаются в странах ЕС, пользуясь долгосрочными национальными визами соответствующих стран—членов ЕС. Речь идет о решении ЕС приравнять долгосрочные национальные визы стран–членов ЕС к виду на жительство, принятом Европарламентом 9 марта.
Благодаря этому нововведению полностью исключается повторение скандальных ситуаций вроде той, что была описана «Зеркалом недели» в статье «Третий сорт» (№22 от 14 июня 2008 г.). В ней речь шла об украинских заробитчанах, возвращавшихся с легальной работы в Испании и пострадавших от действий немецкой полиции из-за нарушения правил транзита.
Теперь каждый владелец национальной (рабочей, студенческой и т.д.) визы любой страны Шенгенской зоны может находиться с транзитными или другими законными целями на территории других стран ЕС (до 90 дней на протяжении полугода), не опасаясь ареста, конфискации денег и депортации, как это неоднократно случалось в прошлом.
Визовым кодексом установлен стандартный консульский сбор (цена визы) на уровне 60 евро (статья 17) и предусмотрено, что для отдельных стран или категорий лиц могут вводиться льготы (вроде установленных для Украины и ряда других стран, визовый сбор для которых составляет 35 евро).
Впервые обстоятельно урегулирован институт представительства — передача функции выдачи виз (или как минимум принятия визовых заявок) одной страной-членом — другой в случае отсутствия ее консульского учреждения на территории данного государства (региона). Указанное нововведение должно упростить условия получения виз гражданам малых стран, в которых нет посольств (консульств) всех стран–членов ЕС: впредь им не придется ездить за визами в консульства, размещенные в других странах. В нашем регионе это касается прежде всего Молдовы, а также кавказских стран.
В связи с введением биометрического контроля в ходе первой подачи на шенгенскую визу заявитель обязан предоставить разрешение на снятие отпечатков пальцев. При получении следующих виз на протяжении 59 месяцев будут копироваться ранее отсканированные данные, после чего потребуется сделать их повторно. Эта норма будет внедрена на практике только после того, когда начнет работать новая «Визовая информационная система» (VIS). В Украине — не раньше второй половины 2011 года.
Активную часть украинских граждан особо должна заинтересовать статья 24 (2), согласно которой «многоразовые визы нужно выдавать со сроком действия от шести месяцев до пяти лет, если… заявитель докажет необходимость или обоснует намерение частых или регулярных поездок, в частности обусловленных собственным профессиональным или семейным статусом, например, бизнесмены, гражданские служащие, задействованные в осуществлении регулярных официальных контактов с институтами государств — членов ЕС и институтами Европейского Союза, представители неправительственных организаций, которые совершают поездки с целью образовательной практики, участия в семинарах, конференциях, члены семей граждан ЕС, члены семей граждан третьих стран, законно проживающих на территории государств — членов ЕС, моряки».
Некоторые категории, упомянутые здесь, были обделены вниманием Соглашения об упрощении оформления виз между Украиной и ЕС, в частности представители неправительственных (общественных) организаций, которые теперь могут апеллировать непосредственно к указанной статье кодекса, требуя выдачи многоразовых и долгосрочных виз.
Кроме того, специфика формулировки этой статьи предусматривает неисчерпаемость приведенного в ней перечня категорий лиц (поскольку он подается после слова «например»). Важно доказать даже не принадлежность к соответствующей категории, а обосновать необходимость или намерение частых или регулярных путешествий.
На практике, как мы предполагаем, украинским заявителям еще придется бороться за реальное выполнение указанной нормы, так как объективных критериев качества обоснования необходимости «частых или регулярных путешествий» нет, и вряд ли они когда-то будут сформулированы.
Наиболее важным новшеством этой статьи является введение нижней границы срока действия стандартной многоразовой визы — 6 месяцев, с перспективой выдачи следующих виз со сроком действия до пяти лет. Ранее, в соответствии с Соглашением об упрощении оформления виз, была установлена только верхняя граница продолжительности многоразовых виз (например, «до 1 года», «до 5 лет»), что обусловливало выдачу большого количества фиктивно-многоразовых виз со сроком действия в несколько недель. Теперь выдачу многоразовой визы на срок действия меньше шести месяцев можно будет считать прямым нарушением кодекса.
Если эта норма последовательно станет выполняться, все категории граждан, которым объективно необходимы регулярные поездки в страны ЕС, должны быть обеспечены долгосрочными визами, что приведет к уменьшению очередей возле консульств и определенного улучшения общественной атмосферы вокруг проблемы выдачи шенгенских виз. Хотя и здесь, как мы предполагаем, со стороны консульств возможны иные толкования, поэтому заинтересованной общественности стоит следить за выполнением этой нормы.
Кодексом введена в правовое поле деятельность посредников (провайдеров внешних услуг), предоставляющих дополнительные платные услуги по принятию визовых заявок, проверке пакета документов и их доставке в консульские учреждения. Ныне их деятельность — законная. Впрочем, установлено, что предельный объем платежей таким посредникам не может превышать 30 евро (50% от стандартного консульского сбора). Кроме того, консульство должно гарантировать заявителям возможность альтернативного (без посредников) доступа к консульству.
Уточнен список (впрочем — неисчерпаемый) документов, которые могут требоваться от заявителей для подтверждение цели визита, финансовой состоятельности и намерений оставить территорию ЕС до завершения действия визы. В этой сфере кодекс не содержит прогрессивных изменений, ведь, как и раньше, предусмотрено, что могут требоваться документы, дающие основания для оценивания намерения заявителя оставить территорию государств–членов ЕС до завершения действия визы. К этой группе документов, как и ранее, может относиться информация конфиденциального характера, например, доказательства наличия недвижимого имущества и связей со страной проживания: родственные связи, профессиональный статус. Как и прежде, консульства могут требовать информацию о коммерческой деятельности компании (если виза — для деловых путешествий) и прочие документы, не имеющие отношения к содержанию планируемого путешествия.
Регулирование оснований отказа в визе содержит два положительных нововведения: во-первых, консульства теперь обязаны отмечать причину отказа (раньше делать это было не обязательно) и, во-вторых, должны предусмотреть доступность процедуры апелляции. Однако эти нормы в полной мере начнут работать только с апреля 2011 года.
Вместе с тем сохраняется право консульства отвечать отказом в визе по сугубо субъективным мотивам — например, если не полностью доказано «намерение оставить территорию государств — членов ЕС после завершения срока действия визы». Как свидетельствует практика, именно такое объяснение используется в большинстве случаев, и его применение не предусматривает никаких объективных критериев и часто содержит признаки дискриминации (по признаку пола, возраста, семейного положения или рода занятий).
Следовательно, надлежит приветствовать реализацию намерения ЕС унифицировать визовые процедуры всех стран Шенгенской зоны, привести к общему знаменателю соответствующие требования, двигаться в сторону общей либерализации визового режима для тех, кто в этом реально и на законных основаниях нуждается.
Вместе с тем неисчерпаемость перечня сопроводительных документов, требование конфиденциальной информации о заявителях, их частной жизни, семье, работе, имуществе и материальном положении и в дальнейшем будет оставаться наиболее раздражающим элементом процедуры получения шенгенских виз. Такая практика, а также применение права консульств отвечать отказом в визе на основании субъективных подозрений в нежелании заявителя вернуться на родину и впредь будет порождать проблемы, стимулирующие неизменно критическое общественное восприятие визового режима стран ЕС в Украине.