Расширение и реформирование
В условиях современного динамичного развития мировых процессов Европа занимает свое почетное место. Мир меняется, вместе с ним эволюционирует и Европейский Союз. Наступило время новых инициатив, нового формата отношений, новых ответов на вызовы эпохи.
На фоне процесса расширения Европейского Союза все больше начинает проявляться процесс реформирования самого ЕС со стороны ведущих стран Союза. Так, еще в начале года лидеры Германии и Франции выдвинули новую инициативу по вопросу управления Европейским Союзом. В частности, было предложено ввести институт двойного президентства.
В соответствии с инициативой, с одной стороны, должен возрасти политический вес председателя исполнительного органа ЕС — Европейской комиссии (ЕК), которого предлагается избирать на заседании Европейского парламента. В этом случае председатель ЕК получит большую самостоятельность, поскольку превратится из назначаемого лица в выборное. С другой стороны, Париж и Берлин предлагают избирать из круга руководителей государств и правительств стран—участниц президента Союза. По словам Ж.Ширака, его можно было бы избирать большинством голосов на 2,5 года с возможностью второго мандата или на пять лет.
Нужно отметить, что провозглашенная инициатива стала определенным компромиссом между двумя странами. Напомним: Германия настаивала на усилении роли комиссии ЕС и Европейского парламента, имеющих статус «надгосударственного органа». Франция же относится с определенным предостережением к ослаблению суверенитета государства и стремится к усилению Совета Европы, представляющему интересы стран — членов Союза. Реформа институтов власти Европейского Союза сегодня становится одной из наиболее актуальных проблем в рамках этой организации.
Особое значение она приобрела в связи с приемом новых стран в свои ряды. 16 апреля в Афинах состоялся саммит Европейского Союза, на котором был подписан договор о вступлении в ЕС 10 новых стран-членов — Венгрии, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Мальты, Кипра, Латвии, Литвы и Эстонии. Все эти страны формально присоединятся к Евросоюзу с 1 мая 2004 года, когда договор начнет действовать. Но перед этим должна состояться ратификация договора в парламентах 15 государств, уже являющихся действующими членами ЕС. Что же касается стран-кандидатов, то все они, за исключением Кипра, планируют провести референдумы о вступлении в Евросоюз. В Венгрии, Словении, Мальте и Польше такие референдумы уже состоялись. Торжественная церемония подписания самого договора прошла на фундаменте афинского Акрополя. После этого количество членов Европейского Союза в ближайшем будущем достигнет 25-и.
Некоторые нынешние лидеры ЕС серьезно сомневаются в возможности управления Союзом с возросшим количеством членов. В частности, существуют опасения, что политическая и административная системы Европейского Союза могут оказаться неэффективными. Кроме того, богатые государства ЕС традиционно побаиваются, что новые страны-члены путем согласования своих позиций смогут продвигать выгодные им решения в границах ЕС, несмотря на несогласие Франции, Германии, Великобритании или Италии.
Эти предубеждения имеют под собой почву, особенно на фоне массового процесса расширения. Реальной перспективой для Союза, по примеру ФРГ и Франции, может стать создание нескольких групп стран-членов уже в рамках самого ЕС, которые будут отстаивать и лоббировать собственные интересы. В связи с этим в ближайшее время на долю Европейского Союза выпадут серьезные организационные и политические испытания, могущие значительно повысить уровень конфликтности и напряженности в рамках самой организации.
Создание конституции единой Европы
Спустя какое-то время предложения ведущих стран ЕС рассмотрел конвент Европейского Союза, возглавляемый бывшим президентом Франции В.Ж.д’Эстеном, который занимается разработкой общеевропейской конституции. В сам Европейский конвент, работающий над проектом конституции единой Европы, входят 105 представителей правительств, законодательных и общественных структур 15 стран — членов ЕС. Проект первых 15 статей конституции был предложен весной.
В первой статье представленного на рассмотрение проекта евроконституции речь шла о создании Союза, «в рамках которого будет проводиться координированная политика всех государств, входящих в него, и отдельные вопросы общеевропейского значения будут решаться на основе федерализма». Уже в этой формулировке для многих стран ЕС содержались неприемлемые моменты, в частности о федерализме. Великобритания довольно болезненно отреагировала на идею федерализма, как и Франция, усматривая в этом ограничение своего государственного суверенитета. В сущности, первая статья уже в самом начале проекта заложила усиление централизма в пределах самой структуры ЕС, что стало логическим следствием развития Союза.
Кроме того, предполагалось передать власти ЕС право устанавливать принципы развития экономической политики (в том числе и бюджетной) для всех государств — членов Евросоюза. Это предложение лишь усилило в проекте попытку реализовать превращение Европейского Союза в единое государство с центральным органом власти в противовес объединению суверенных государств, добровольно ограничивших некоторые свои права для общего успешного функционирования и развития.
К тому же речь шла об унификации политики в сфере обороны и безопасности. В четвертой статье было подчеркнуто, что «Союз будет иметь право определять и проводить общую внешнюю политику и политику в сфере безопасности, в том числе постепенно определять общую оборонную политику».
В общем, в соответствии с предложенным проектом, центральная власть ЕС будет руководить в таких сферах, как здравоохранение, социальная политика, транспорт, судебная система, сельское хозяйство, рыболовство, энергетика, экономическое и социальное объединение, охрана окружающей среды, внутренняя и внешняя торговля и так далее.
Самым сильным оппонентом к проекту евроконституции, предложенному Европейским конвентом, выступила Великобритания, обвинив часть его президиума в организации «федералистского мятежа». Текст документа вызвал мощную критику со стороны Франции, Испании, Нидерландов и Румынии. Сам текст проекта конституции предлагается частями. В начале лета была представлена очередная часть.
Спустя некоторое время, 13 июня, конвент по будущему Европы одобрил исторический первый вариант Конституции Европейского Союза. Проектом предусмотрено введение должности постоянного президента ЕС, в отличие от нынешней ситуации, когда председателем ЕС является первое лицо государства, председательствующего в ЕС, следовательно, меняется каждые полгода. Президент ЕС будет возглавлять президиум, состоящий из 15 государств Европейского Союза, ротация которых станет происходить регулярно. Авторы проекта отметили, что конституция упростит управление ЕС после полного принятия в него в следующем году 10 новых членов. Но окончательно судьба проекта конституции Европейского Союза будет решена на межправительственных переговорах 25 стран — действующих и будущих членов ЕС в октябре этого года.
Проект одобренной конвентом конституции ЕС, а также вопрос общей иммиграционной политики стали основными вопросами на последнем саммите Евросоюза в Салониках 19—20 июня. Впервые на саммите с самого начала приняли участие представители 10 государств-кандидатов. Саммит в Салониках также завершил шесть месяцев председательствования Греции в Европейском Союзе, передав это право Италии.
При обсуждении проекта будущей конституции были определены две точки зрения — одни страны выступали за передачу полноты власти наднациональным органам ЕС (Франция, Германия, Италия, Бельгия, Голландия и Люксембург), другие высказались в пользу сохранения части суверенитета в руках национальных правительств (Великобритания и Испания). Тони Блэр даже заявил, что хотел бы видеть «Евросоюз государств, а не федеральную сверхдержаву».
Определенные споры возникли вокруг предложения ввести должность президента ЕС. В результате обсуждения было решено, что вместо президента ЕС во главе Союза будет стоять председатель Европейского совета, избираемый на два с половиной года с правом переизбрания. На его плечи ляжет подготовка и проведение заседаний совета, но он не будет обладать никакой исполнительной властью.
В обсуждаемом в Салониках проекте конституции было предусмотрено и введение новой должности — министра иностранных дел ЕС, совмещающего функции Верховного представителя Евросоюза по внешней политике и безопасности и комиссара по внешним отношениям и одновременно подотчетного Совету министров ЕС и Европейской комиссии. Министр иностранных дел будет обладать широким кругом полномочий в сфере международного представительства, борьбы с терроризмом, планирования операций создаваемого 60-тысячного европейского армейского корпуса. Председатель европейского МИД возглавит также совет министров иностранных дел Евросоюза и будет занимать должность вице-президента Еврокомиссии.
Учреждение должности министра иностранных дел ЕС вызвала разнородность внешнеполитической деятельности разных европейских стран, что особенно остро проявилось во время иракского кризиса. Поэтому идея создать определенное единое европейское внешнее представительство получила значительное количество приверженцев, одобрявших появление единой европейской дипломатической службы, что позволило бы в будущем избежать споров внутри ЕС.
На встрече в Салониках также было решено, что председатель Еврокомиссии будет избираться простым большинством по представлению Европейского совета. Соответственно, его политическая позиция будет совпадать со взглядами партии, получившей большинство в Европарламенте. Европейские законы станут приниматься Европарламентом и Европейским советом на открытых заседаниях. За принятие законов будут голосовать министры, по одному от каждого государства-члена.
Проект новой конституции определил ЕС как «союз европейских государств», которые, сберегая свою национальную самобытность, тесно сотрудничают на европейском уровне и осуществляют ряд похожих полномочий на федеральном уровне». Также проектом предусматривается передача руководящим органам Евросоюза многих полномочий национальных правительств, в частности, вопросы налогообложения, социального обеспечения и внешней политики. К тому же входящие в ЕС государства по многим вопросам теряют право наложения вето на принятые большинством голосов решения. В частности, принятие законопроектов обусловливается согласием половины стран, в которых должно проживать не менее двух третей населения ЕС. Страны — члены Евросоюза сберегают право вето только по наиболее важным вопросам, включая внешнюю и оборонную политику и налоговые законопроекты. Это ограничение свободы действий в рамках ЕС стало довольно острым и противоречивым моментом при обсуждениях на саммитах Союза, но оно является неизбежным следствием эволюции Евросоюза в направлении от определенной политической конфедерации до единого государства с собственным единым центром управления.
Будущая конституция заменит все предыдущие договоры, подписанные в Риме, Маастрихте, Амстердаме и Ницце. Если она будет ратифицирована, то «единая Европа» станет не просто суммой государств, а самостоятельным юридическим лицом, обладающим полномочиями подписывать договоры, проводить единую внешнюю и торговую политику. В ее ведении будут вопросы контроля за границами, введения единой европейской системы предоставления политического убежища. Жители «единой Европы» будут иметь двойное гражданство — своего государства и общеевропейское. В проекте также содержится положение о верховенстве будущей конституции над национальными законодательствами.
О грядущих трудностях в обсуждении проекта европейской конституции свидетельствует и то, что из 25 стран-членов (включая 10 стран-кандидатов) только 8 поддерживают указанные реформы. С точки зрения численности населения это соотношение выглядит так: 280 млн. — «за» и 100 млн. — «против».
В результате дебатов в Салониках проект Конституционного договора Европейского Союза, разработанный под руководством Валери Жискар д’Эстена, был принят за основу, о чем 21 июня объявил премьер-министр Греции К.Симитис по итогам заседания. В июле проект конституции должен быть передан на рассмотрение в Европарламент, а конечный вариант — утвержден на заседании Межправительственной конференции в Риме 15 октября этого года.
А пока дискуссии внутри ЕС будут продолжаться и борьба за структурное преобразование Европейского Союза обострится еще больше.
Новые внутриевропейские импульсы
и инициативы
В свете расширения Евросоюза Совет Европы порекомендовал обновить законодательство по правам человека. На одной из последних сессий Парламентской ассамблеи Совета Европы было предложено включить два главных документа в этой сфере — Хартию по правам человека Евросоюза и Конвенцию по правам человека Совета Европы — в проект будущей конституции ЕС. По мнению руководителя Совета Европы В.Швиммера, закрепление этих документов в конституции будет гарантировать защиту прав человека в «Большой Европе» и позволит избежать противоречий между Хартией и Конвенцией. Сам факт понимания и употребления руководителями важных структурных подразделений ЕС термина «Большая Европа» свидетельствует о формировании специфического отношения к странам, которые в ближайшее время не войдут в ЕС и к которым принадлежит Украина.
Общая поддержка Францией и Германией упомянутой в начале инициативы об управлении в пределах ЕС свидетельствует о новом конструктивном импульсе во франко-германских отношениях. Развитие этого импульса можно было наблюдать и после этого. В частности, президент Франции и канцлер ФРГ совместно выступили также с предложением о создании дипломатической службы Европейского Союза. Предлагается создать дипкорпус объединенной Европы на базе уже существующих 130 представительств ЕС. Посольства ЕС, в соответствии с проектом Ширака—Шредера, должны будут работать в тесном контакте с дипломатическими представительствами европейских стран и подчиняться министру иностранных дел Европейского Союза.
Еще одним довольно важным признаком нового этапа сближения Германии и Франции является французское предложение о готовности поделиться своим местом постоянного члена Совета Безопасности ООН (где она имеет право вето) с Германией. Хотя эта инициатива вызвала бурную реакцию во французском обществе, она свидетельствует о серьезных намерениях совместного отстаивания франко-германских интересов на фоне общеевропейских и мировых процессов.
Соответственно, процесс франко-германского сближения в рамках Европейского Союза проявился и в отношении стран ЕС к войне США и их союзников против Ирака.
В процессе самого реформирования внутренних структур Европейского Союза постепенно проявились реальные признаки становления военной составляющей Союза — вводятся в действие единые европейские вооруженные силы. Так, в начале года стало известно о будущей передаче, в соответствии с предложенным планом, миротворческих функций военного контингента НАТО в Македонии европейскому контингенту сил быстрого реагирования. По подготовленному плану контингент НАТО передал миротворческие полномочия вооруженным силам Европейского Союза после окончания своего мандата в середине июня 2003 г.
К тому же министры обороны ЕС в конце мая в Брюсселе заявили, что Евросоюз наконец реально имеет собственные силы быстрого реагирования. Европейские 60-тысячные войска должны быть развернуты в течение 60 дней и на протяжении года обрести способность вести боевые действия в любой части света. Хотя, как пока признают в Евросоюзе, новые силы еще не обладают в полной мере военными возможностями для этого.
На фоне развертывания структурных реформ в Европейском Союзе в Брюсселе формируется и новое отношение к странам Восточной Европы, которые в ближайшей перспективе не войдут в состав ЕС. Признаки нового подхода уже начинают проявляться. В частности, Евросоюз вместе с США недавно ввел запрет на въезд на свою территорию лидеров непризнанной Приднестровской Молдавской Республики. Это было сделано именно тогда, когда руководители Молдовы и Приднестровья уже фактически нашли общий язык в вопросе урегулирования конфликта. Очевидно, Европейский Союз все больше будет применять элементы политического давления на Молдову, Украину, Беларусь и Россию.
Довольно своеобразно предложение Великобритании по созданию миграционных зон безопасности в странах, окружающих Евросоюз. К ним были зачислены Марокко, Сомали, Россия, а также Украина. Предложенные миграционные зоны безопасности должны были бы контролировать потоки беженцев из Ирака, Афганистана и других стран «третьего мира». В соответствии с предложением, беженцы будут жить в безопасных зонах на протяжении шести месяцев. Если за это время условия в государстве, в котором они проживали, не стабилизируются, Великобритания и ЕС смогут принять их в пределах своих квот. Поскольку количество беженцев будет значительно превышать существующие миграционные квоты ЕС, из-за создания миграционных зон безопасности на территории Украины серьезно увеличится количество иммигрантов из бедных стран. Не исключено, что для получения согласия Украины на создание таких зон будут применяться элементы политического давления в различных формах, в том числе и в прямой, хотя на последнем саммите ЕС в Салониках эта инициатива Великобритании была отклонена.