В течение последнего месяца французское и голландское «нет» Европейской конституции не обсуждал разве что ленивый. Оно и понятно: европейская интеграция, являющаяся магистральным направлением развития Старого Света в последние полвека, зашла в тупик.
Напомним, голосование того или иного государства — члена ЕС против ратификации международного договора, закладывающего новые или существенно модифицирующего существующие устои евросообщества, не новость в истории Европы. Так, Маастрихтский договор был поддержан датчанами на референдуме только со второй попытки. По аналогичному сценарию происходила ратификация Ниццского договора в Ирландии. Тем не менее оба договора (первый из которых, в частности, основал Европейский Союз), несмотря на трудности с ратификацией, вступили в силу. Зато из-за отказа французского Национального собрания в августе 1954 года ратифицировать Договор об учреждении Европейского оборонительного союза (ЕОС) он так никогда и не был создан. Итак, опыт объединенной Европы свидетельствует лишь о поливариантности возможного развития событий...
Не самым ли трезвым в этой ситуации оказался голос председателя внешнеполитического ведомства Великобритании Джека Стро, предложившего взять «ратификационную паузу», чтобы осмыслить результаты конституционных референдумов во Франции и Нидерландах и сделать из них выводы. Показательно, что взвешенность и дальновидность этого предложения надлежащим образом оценили в Брюсселе, и накануне последнего европейского саммита к нему присоединился председатель Европейской комиссии Жозэ Мануэль Баррозо, а на самом саммите, состоявшемся 17—18 июня в Брюсселе, это мнение стало господствующим.
Так что Европа взяла время для осмысления последних событий. Украина не должна оставаться в стороне от этого процесса. Первые эмоциональные рефлексии должны уступить место глубокому и взвешенному анализу. Поскольку нет худа без добра. Промедление с одобрением разрекламированной Национальной стратегии европейской интеграции Украины дает нам шанс переосмыслить ее в новом европейском контексте и сформулировать принципы нашего продвижения к объединенной Европе уже с учетом последствий, которые можно ожидать от конституционного кризиса сообщества.
Собственно ЕС
Нынешний год является сложным, но во многом определяющим для Евросоюза. Поскольку именно теперь формируются принципы развития европейского сообщества, как минимум, на 10-летнюю перспективу. Безусловно, ратификация Договора о введении Конституции для Европы, или как его часто называют, — Конституции ЕС, находится в сердцевине комплекса вопросов, вокруг которых в Евросоюзе ведется живая, а иногда и бескомпромиссная дискуссия. Но конституционный кризис — самая резонансная, однако не единственная в длинном ряду важных проблем, требующих решения: бюджет ЕС на 2007—2013 годы, пересмотр Пакта стабильности и роста, стратегия и тактика дальнейшего расширения, согласованность действий институтов евросообщества, переосмысление Лиссабонской стратегии, наконец, чрезмерные запасы пшеницы в государствах-членах. В общем современное состояние Евросоюза можно охарактеризовать как серьезный кризис количественного и качественного роста сообщества.
Проблемы, связанные с беспрецедентным расширением ЕС в результате присоединения к нему в прошлом году 10 новых государств, европейцы начали ощущать в большинстве своем уже в нынешнем году. Официально присоединившись к Союзу, новые государства-члены получили право и вместе с тем обязанность наравне с другими формулировать и провозглашать свою позицию по поводу решений, которые готовит и принимает сообщество. И эта позиция на протяжении неполных 14 месяцев, прошедших со времени расширения, далеко не всегда заключалась в молчаливой поддержке позиции государств — членов ЕС со стажем, — скорее, наоборот, новички вели себя как вполне самостоятельные и часто неудобные для ветеранов евроинтеграционного движения партнеры. Итак, неидеальная команда из 15 превратилась в совершенно несыгранную сборную из 25.
С одной стороны, это естественно, поскольку всегда необходимо определенное время для совместных тренировок, чтобы у игроков появилось ощущение локтя и они осознали себя членами единой команды. Однако проведение тренировочного сбора оказалось явно не ко времени, ведь неуместно тренироваться на матче финала Лиги чемпионов. Нечто аналогичное происходило, например, во время дискуссий по поводу Лиссабонской стратегии, и едва ли не наиболее ярко — во время полемики вокруг проекта директивы об услугах: диаметрально противоположные голоса еврокомиссаров, критика со стороны государств-членов и раздел Европарламента. Спор больше напоминал апокалиптическую битву, чем серьезный диалог, преследовавший цель выработать решение, которое бы устраивало всех. Характерно, что водораздел между лагерями, занявшими в полемике противоположные позиции, прошел почти по линии новые—старые члены ЕС.
Дискуссия по поводу проекта директивы об услугах — яркий симптом наличия в Евросоюзе не только количественных (непосредственно связанных с расширением), но и качественных проблем. Главная из них — осознание простой истины, что, оказавшись на перепутье, нельзя идти по всем дорогам одновременно. А Лиссабонская стратегия 2000 года предлагает, в сущности, именно такой подход. В современном глобализированном мире европейская экономика — базовый элемент европейской интеграции и самый удачный ее проект, не может и далее быть, вместе с тем, равно эффективно рыночной и эффективно социальной — по крайней мере в том виде, в котором она находится сейчас. С другой стороны, статья 2 Договора об учреждении Европейского сообщества, воспроизведенная по сути в статье І-3 Договора о введении Конституции для Европы, закладывает именно такую экономическую модель — социальную и рыночную.
Оставаясь сторонником этой экономической модели, евросообщество осознает, что глубоких реформ для его дальнейшего эффективного функционирования уже недостаточно. Отсюда ревизия Лиссабонской стратегии и проект либерализации рынка услуг. Чтобы противостоять вызовам, порожденным динамическим развитием экономик за пределами Старого Света, прежде всего в Китае и Индии, Европа нуждается в радикальных реформах, которые по определению не могут быть безболезненными. Кто-то должен потерять, по крайней мере в краткосрочной перспективе, в то же время никто не хочет быть этим «кем-то». ЕС в поиске адекватного ответа на вызовы современности. Но пока этого ответа нет.
Еще одной проблемой, которую евросообществу пока не удается решить, является утверждение финансовых рамок (бюджета) ЕС на 2007—2013 годы. Приемлемого для всех компромисса, который должен быть зафиксирован в основном финансовом акте сообщества, пока что нет. Новые государства-члены, смотрящие на ЕС как на источник финансирования своего развития, требуют как можно больше денег в общий кошелек сообщества, хотя в последний момент и согласились ради принятия бюджета уменьшить дотирование из него своих экономик. Старые — хотят как можно меньше отдавать Союзу, чтобы оставить средства на решение собственных проблем. Франция завидует Британии, имеющей пятимиллиардную скидку для своего взноса в бюджет ЕС, и требует ее отмены. Британия критикует общую сельскохозяйственную политику Союза, из-за которой значительная часть средств сообщества расходуется на дотирование французских фермеров.
ЕС уже ощущает бюджетный цейтнот, так как промедление с принятием финансовых рамок на 2007—2013 годы способно поставить под вопрос выполнение бюджета в 2007 году, поскольку евроучреждениям может не хватить времени на подготовку и принятие ряда актов, закладывающих правовой фундамент для выполнения бюджета. А это десятки миллиардов евро, которые рискуют недополучить из общего европейского бюджета государства-члены!
Вспомнив сельскохозяйственную политику, эту «священную корову» ЕС, уместно напомнить: уже в нынешних бюджетных спорах Евросоюза камнем преткновения являются Румыния и Болгария, которые еще даже не стали членами сообщества. Дело в том, что именно потребность в финансировании их села (около 6 млрд. евро) лежит в основе требований об увеличении расходов на сельскохозяйственную политику, в том числе и за счет увеличения взносов Британии, которой эта идея отнюдь не по сердцу. А посему недовольство будущим членством Румынии и Болгарии в ЕС растет задолго до их официального вступления в Союз. Немецкая оппозиция, которая осенью 2005 года, несомненно, встанет у руля власти, четко, хотя это и не связано с сельским хозяйством, высказывается о целесообразности отложить вступление в ЕС этих восточноевропейских стран.
Перспективы будущего расширения ЕС окружены туманом неопределенности. Международная комиссия по вопросам будущего Балкан, весной нынешнего года обнародовавшая свой доклад, пришла к выводу, что только интеграция балканских стран в ЕС может устранить угрозу вооруженных конфликтов в этом регионе, и это возлагает на Союз обязанность привлекать эти страны к интеграционным процессам. Комментируя упомянутый доклад, Тимоти Гартон Эш — профессор европейских исследований Оксфордского университета — согласился с рациональностью вывода и рекомендациями группы, но вместе с тем отметил, что их реализация ставит под угрозу существование самого ЕС.
Следовательно, Европейский Союз в своем нынешнем виде оказался у той границы, когда дальнейшее расширение угрожает самому его существованию. Какую стратегию изберет евросообщество: активно реформироваться, чтобы иметь возможность для дальнейшего расширения — или притормозить, а, может быть, и остановить принятие в сообщество новых государств, — сказать трудно.
Именно поэтому ЕС, хотя и согласился начать переговоры с Турцией о вступлении, на самом деле, чем дальше, тем больше охладевает к таким перспективам своего расширения. И уже почти не звучит популярный до недавнего времени в Европе вопрос: если Турция, то почему не Украина? Настолько не звучит, что даже традиционный еврооптимист, глава украинского дипломатического ведомства Борис Тарасюк должен был с сожалением констатировать: «ЕС нас не хочет».
Но здесь уместно с легкой ноткой оптимизма в голосе добавить, что ЕС нас не хочет, так как сейчас не может предложить ничего, кроме собственных проблем, требующих от него предельного напряжения сил для их решения. Поскольку даже, несмотря на всю возможную симпатию к Украине, Евросоюз пока не может предложить нам членство, так как вступление Украины в ЕС погубит сам Союз, разрушив на корню его сельскохозяйственную политику, структурные фонды, свободу передвижения людей — все то, чем Евросоюз заслуженно гордится и что уже трещит по швам.
Отдельные государства-члены
Не слишком радостную картину евросообщества дополняют мрачные картинки отдельных государств — членов ЕС. Прежде всего, это касается франко-немецкого «мотора» европейской интеграции. Экономики этих государств, хоть и остаются самыми мощными на континенте, находятся на стадии утомления и перегрева. К этому следует добавить проблему старения населения этих стран, в результате все проблематичнее становится неизменность их социальной политики. Потребность реформ давно назрела и перезрела, но власть, вместо хирургического вмешательства, пытается лечить экономику гомеопатическими средствами, поскольку инертное общество отвергает саму мысль о радикальном уменьшении социальных гарантий. Затем источником всех проблем в воображении западного европейца становится польский сантехник, аргентинский фермер или китайский портной (или, выражаясь языком интеллектуалов, «социальный и налоговый демпинг» и «делокализация»), но отнюдь не чрезмерные требования профсоюзов или слишком большое налогообложение. В такой ситуации вполне уместен вопрос: могут ли быть лидерами оздоровительных реформ в евросообществе традиционные лидеры, экономика которых серьезно больна, а они совершенно не хотят ее лечить? Но если не они, то кто?
Как один из вариантов, эстафету лидерства могли бы взять на себя Нидерланды — государство, без лишнего шума столько сделавшее для европейской интеграции, что его без преувеличения можно назвать одним из лидеров. Но пока в стране возникли проблемы, затормозившие евроинтеграционный энтузиазм жителей страны тюльпанов. Смерть Тьери ван Гога, которого убил мусульманин, возмущенный фильмом этого режиссера о статусе женщин в исламском обществе, повлекла за собой поджоги мечетей и церквей, что стало будто гром среди ясного неба для толерантного голландского общества. В неотвратимо глобализирующемся мире голландцы все больше боятся потерять свою собственную идентичность и со все большей настороженностью воспринимают открытость для иммигрантов, из-за чего все меньше любят ЕС, что и засвидетельствовал результат конституционного референдума.
Вполне возможно, что современных лидеров ЕС следует искать среди новых государств-членов. Безусловно, вступление этих государств в Евросоюз превратило их из пассивных субъектов в активных творцов политики сообщества. Варшава, Прага и Будапешт становятся довольно влиятельными центрами европейской политики. Но может ли быть лидером ЕС тот, кто видит в Союзе прежде всего кошелек, из которого можно брать деньги? Кроме того, поляков, чехов и венгров, несмотря на эйфорию от первого года в ЕС, отнюдь нельзя назвать евроентузиастами. Скорее, наоборот: действующий президент Чехии — откровенный евроскептик, и его взгляды разделяет общество; наиболее вероятный кандидат в президенты Польши называет ЕС меньшим злом, которое защищает от большего зла — России и глобализации. Трудно представить этих политиков лидерами объединенной Европы, доминирующими над лидерами государств, являющихся главными финансистами Евросоюза...
Конечно, потенциальный лидер в ЕС есть. Это — Британия, а точнее — лидеры лейбористов премьер-министр Тони Блэр и министр финансов Гордон Браун. Их внутренняя политика засвидетельствовала, что социальная рыночная экономика, эдакий капитализм с человеческим лицом, вполне возможна. Блэризм популярен на континенте: возможный преемник Ширака — Николя Саркози декларирует взгляды, подобные взглядам Блэра, похожую позицию отстаивает возможный преемник Шредера на должности федерального канцлера — Анджела Меркель, а следовательно, вскоре отношения лидеров крупнейших европейских государств имеют все шансы стать большими, нежели просто партнерские.
Не излишне напомнить: Британия с 1 июля будет полгода председательствовать в ЕС, а значит, у нее появится возможность реализовать свои лидерские амбиции. Но, к сожалению, и здесь не все так гладко. Прежде всего следует отметить: евроинтеграционный проект на Британских островах все еще не очень поддерживают, что обусловило остановку процесса ратификации Конституции для Европы в Соединенном Королевстве, а также неопределенные перспективы присоединения Великобритании к пространству евро. Вместе с тем имидж туманного Альбиона как евроинтеграционного лидера на континенте не самый лучший. Жители континентальной Западной Европы не в восторге от смелой экономической политики Британии, а безоговорочная поддержка Блэром иракской кампании США их просто отпугивает. Впрочем, лидерский потенциал Британии мы сможем оценить через полгода — по результатам реализации ее амбициозной программы председательства в ЕС, лейтмотивом которой является развитие предпринимательства в Европе.
Украина
Естественно, последние события в Евросоюзе побуждают Украину задуматься о новом позиционировании относительно самого влиятельного соседа. Старые стратегии, скалькированные в большинстве своем с польского образца, вряд ли будут эффективны в новой ситуации. Какие же выводы должна сделать Украина? Разумеется, подробный ответ на этот вопрос выходит далеко за рамки нашей статьи. Впрочем, надеясь на дальнейшую плодотворную дискуссию, попытаемся уже сейчас определить некоторые тезисы.
Во-первых. Евроинтеграция как основной вектор внутренней и внешней политики Украины должна оставаться таковой, независимо от внутренних проблем и кризисов Евросоюза. Но она должна быть осознана прежде всего как стремление жить в пространстве европейских ценностей, а уже потом — как институционное присоединение к ЕС. Пока в Украине будут ужасные дороги, по которым ездит великое множество шикарных авто, вряд ли стоит штурмовать Брюссель с почти ультимативными требованиями признать за нами европейскую перспективу. А вот когда дороги станут лучше, а машины скромнее, тогда самое время напомнить евросообществу, что Украина не только географически находится в Европе.
Учитывая такой ценностный, а не формально-юридический подход, Украине следует сосредоточиться на построении экономической модели, в которой ее рыночная и социальная составляющие будут эффективно взаимодействовать и дополнять друг друга. В фундаменте такой модели должны лежать незыблемые гарантии собственности и свободы предпринимательства, четко определенная законом роль правительства в функционировании рынка, достаточная и реальная социальная защита тех, кто в ней нуждается. И не обязательно созданная экономическая модель должна в точности соответствовать всем требованиям ЕС (это в конце концов может быть предметом переговоров) — главное, чтобы она была действительно эффективной и надежной, а следовательно — привлекательной для инвесторов.
Не менее важно, чтобы «европейские реформы» в Украине были направлены на то, чтобы практика отечественного правосудия действительно основывалась на принципах, задекларированных в статье 129 украинской Конституции. Ведь эффективное и прогнозируемое судопроизводство является одной из главных предпосылок развития общества, экономики, реализации принципа верховенства права и защиты прав человека. И в этом контексте знакомство украинских судей с правом ЕС — вещь второстепенная, главное — это высокопрофессиональное, добросовестное и независимое применение отечественного права, не являющегося, несмотря на существенные пробелы, таким уж безнадежным. И к тому же судьи в процессе работы могут устранять эти пробелы, что иногда является более эффективным средством усовершенствования правового поля, нежели эксплицитное перенесение на украинскую почву европейских норм.
Далее можно говорить об административной реформе в контексте интеграционной политики и ряде других внутренних реформ, которые должны превратить Украину в сильного и влиятельного партнера в глазах соседей, и прежде всего крупнейшего из них — ЕС.
Во-вторых. Пора осознать: евроинтеграционного блицкрига у Украины не будет. Это означает, что при Президенте Ющенко (даже если он будет возглавлять государство два срока подряд) наше государство наверняка не станет членом ЕС. Следовательно, евроинтеграционные аргументы во внутриполитической борьбе нужно использовать взвешенно и ответственно, дабы не компрометировать и не дискредитировать саму идею.
Из сказанного следует, что Украине не надо спешить с подачей официальной заявки о вступлении в ЕС. Если еще полгода тому назад, когда и украинцы, и европейцы находились в состоянии эйфории от оранжевой революции, казалось: обратись Украина с соответствующим ходатайством — Европейский совет не осмелится отказать начать переговоры о вступлении, то теперь все кардинально изменилось. Сегодня понятно: пока Европа не решит свои проблемы, связанные с конституционным кризисом, она, если вопрос будет поставлен ребром, скорее, закроет перед Украиной распахнутую дверь в общий европейский дом, нежели откроет ее.
Кстати, осознание продолжительности процесса евроинтеграции логически ставит вопрос о целесообразности наличия в украинском правительстве отдельного евроинтеграционного вице-премьера. Поскольку руководитель такого ранга с аналогичными рыбачуковским функциями и полномочиями (в Польше он назывался Высокий уполномоченный по вопросам ведения переговоров), как правило, нужен стране-кандидату уже после того, как Европейский совет согласился начать с этой страной переговоры о вступлении. Напомним, за Украиной европейское сообщество пока не признало даже отдаленной перспективы членства.
Вместе с тем, отказываясь на кратко- или даже среднесрочную перспективу от подачи официальной заявки о вступлении, Украина должна приложить максимум усилий, чтобы убедить Брюссель признать за ней европейскую перспективу (без указания конкретных сроков вступления в Евросоюз) и зафиксировать ее в соглашении, которое заменит СПС в 2008 году. И здесь следует четко определить приоритеты: для нас не является принципиальным название соглашения: «об ассоциации», «о стабилизации» или просто «соседское» — важно, чтобы в нем ЕС в принципе признал за Украиной перспективу членства в Союзе.
В-третьих. Чтобы в 2008 году претендовать на юридическое признание за Украиной европейской перспективы, уже теперь нужно себя зарекомендовать ответственным и обязательным партнером. Обязательства, взятые украинской стороной в рамках Плана действий Украина—ЕС, как, впрочем, и в рамках СПС, Плана действий в сфере юстиции и внутренних дел, а также других соглашений, должны быть выполнены. Это как будто аксиома. Но, к сожалению, анализ качества евроинтеграционных актов, принятых в Украине на протяжении последнего полугодия, вызывает определенное беспокойство.
«ЗН» уже писало о проблемах, связанных с выполнением пункта Плана действий, согласно которому, наше государство обязалось ратифицировать Римский устав Международного уголовного суда, что требует внесения изменений в Конституцию Украины. Позволим себе привести еще один пример. В мероприятиях по выполнению в 2005 году Плана действий Украина—ЕС, утвержденных правительственным распоряжением от 22 апреля 2005 года под № 117-р, в графе «Проекты и/или программы технической помощи со стороны ЕС, государств—членов ЕС, других доноров для поддержки реализации Плана действий Украина—ЕС» в целых трех пунктах (34, 51, 177) фигурирует Украинско-европейский центр по вопросам законодательства (UEPLAC) с бюджетом 5 млн. евро — проект, прекративший свое существование еще в январе нынешнего года. (Чтобы убедиться в этом, достаточно посетить официальный сайт UEPLAC’а www.ueplac.kiev.ua или заглянуть в бывший офис проекта — на четвертый этаж дома по ул. Трехсвятительской, 4.) Неужели в правительстве, которое было одним из бенефициаров UEPLAC’а, не нашлось ни одного человека, который был бы в состоянии вычеркнуть из проекта правительственного акта эту откровенную чепуху? Ведь такие «мелочи» явно не добавляют Украине имиджа «ответственного партнера».
В-четвертых. Чтобы стать хорошим партнером и соседом ЕС, Украине нужно максимально демифологизировать и прагматизировать свои отношения с Евросоюзом. Идеология, когда евроинтеграция выступает одной из ипостасей «светлого будущего» (к которому относятся некритически, поскольку не верят, что оно когда-нибудь настанет), должна уступить место отношениям «с калькулятором в руках». Возможно, это потребует уменьшения количества и численности евроинтеграционных органов (их для государства, за которым ЕС пока даже не признал четкой европейской перспективы, в Украине явно многовато) и создание по крайней мере одного мощного исследовательского центра в этой сфере.
Чтобы достичь оптимизации отношений с Евросоюзом, нам, безусловно, понадобится опыт стран Центральной Европы и Балтии, особенно Польши, которая провела с Евросоюзом образцовые, с точки зрения защиты национальных интересов, переговоры о вступлении. Но еще более перспективным и интересным для нас будет изучение евроинтеграционного опыта Турции, которая не спеша, однако уверенно, шаг за шагом интегрируется в ЕС на протяжении уже более 40 лет. Несмотря на прохладное и осторожное отношение к турецким евроамбициям со стороны Евросоюза, Турция уже сегодня имеет с ЕС и зону свободной торговли, и таможенный союз по промышленным товарам, а также статус страны-кандидата и точную дату начала переговоров о вступлении. При этом Анкара позволила себе в прошлом году фактически проигнорировать призыв евросообщества содействовать воссоединению Кипра в единое государство. Эдакая идеология постепенности и маленьких свершений...
А вообще Украине, наверное, следует внимательнее прислушаться к совету президента Чехии Вацлава Клауса: «Прежде чем стучаться в двери ЕС, нужно узнать, что вас там ожидает».
1 Пакт стабильности и роста состоит из трех актов евросообщества, принятых в 1997 году; преследует цель гарантировать странам—участницам экономического и валютного союза, бюджетную дисциплину после введения евро, в частности удержание бюджетного дефицита в пределах 3%.
2 Лиссабонская стратегия — 10-летняя стратегия развития ЕС, принятая в 2000 году в Лиссабоне Европейским советом.