Владимир ГОРБУЛИН — академик НАН Украины, директор Института проблем национальной безопасности при Совете национальной безопасности и обороны Украины; Александр ЛИТВИНЕНКО — доктор политических наук, советник директора Института проблем национальной безопасности при СНБОУ
Сегодня впервые, по крайней мере со времен Реформации (XVI в.), часть континента от Атлантического океана и вплоть до Буга объединена в единое в сфере безопасности, экономики и политики пространство. А влияние институтов, оформляющих это пространство (ЕС и НАТО), достигает России. Именно беспрецедентное расширение Запада, продолжающееся после 1989 года, не только коренным образом изменило, но и революционизировало международную ситуацию. Среди связанных с этим процессом последствий центральное место занимает консервативное стремление России защитить собственный суверенитет, как его понимают в Кремле, а следовательно, возобновить зону влияния в Европе.
Сейчас практически все страны бывшего Варшавского договора — полноправные члены ЕС и НАТО. В западные институции вошли и страны Балтии. Влияние НАТО и ЕС распространилось далеко за пределы их границ. Созданный в 1992 году Совет Североатлантического сотрудничества и программа Партнерства во имя мира, соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и странами Центрально-Восточной Европы, Совет Европы сформировали общее для всего континента пространство.
При этом Россия, которая на протяжении целого исторического периода — с 1987 года, когда М.Горбачов выдвинул доктрину нового внешнеполитического мышления, и до 2004—2007 годов антизападного кульбита В.Путина — стремилась присоединиться к Западу как один из мажоритарных акционеров, и сегодня не является противником ни стран Евросоюза, ни даже США. Россия — фактически их прагматический партнер, который активно сотрудничает с Западом в вопросах, представляющих общий интерес, и стремится выторговать лучшее место в новой архитектуре континента. Сейчас среди общезначимых вопросов — ситуация в Афганистане и проблемы борьбы с мусульманским фундаментализмом и международным терроризмом, в определенном смысле энергобезопасность и т.д.
Вместе с тем такой исторический процесс не мог пройти без побочных последствий, одним из которых стал Югославско-Балканский кризис, который и до сих пор окончательно не решен. Наиболее наглядным его проявлением за последние годы стало отделение в 2008 году населенного албанцами сербского автономного края Косово, самопровозглашение его государством и признание этого образования большинством стран НАТО. Эти события перечеркнули основной принцип международной правовой базы европейской безопасности — незыблемость границ, который пережил драматические преобразования 1989—1992 годов и кризис второй половины 1990-х.
Действующая международная правовая база в сфере европейской безопасности в основном была сформирована в последний период холодной войны (1975—1990 годы). Ее базовый документ — Хельсинкский заключительный акт — предусматривает, в частности, принципы незыблемости границ, международного сотрудничества и верховенства прав человека над суверенитетом государств. Следует выделить Парижскую декларацию 1990 года о едином европейском доме, определившую конечную цель усилий государств континента, и договоры о ликвидации ракет средней и малой дальности 1987 года и об ограничении обычных вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ) 1990 года, которые устанавливали основные правила игры в сфере военной безопасности. Распад социалистического лагеря в 1989 году и окончательный коллапс СССР в 1991 году коренным образом переформатировали европейское пространство и, соответственно, поставили под вопрос адекватность этой правовой базы. Однако безусловное доминирование США в 1990-х — первой половине 2000-х годов продлило ее существование.
Сегодня эта правовая база европейской безопасности деструктировала. Как отмечалось выше, косовский прецедент для выполнения одних положений Хельсинкского акта разрушил другие. В который раз вспыхнули противоречия между принципами верховенства прав человека и государственного суверенитета. Мораторий на выполнение ДОВСЕ, провозглашенный Кремлем в конце 2007 года, означал окончательное разрушение и тех норм, которые регулировали сугубо военные вопросы. Справедливости ради следует отметить, что настоящий договор был поставлен под сомнение еще роспуском Варшавского договора.
Ситуацию усложняет и разное восприятие международных процессов в Вашингтоне и европейских столицах, с одной стороны, и в Москве — с другой. Если Запад, и что важно, по обе стороны Атлантики, исходит преимущественно из приоритетности демократических ценностей и либеральной идеологии, то Кремль мыслит в парадигме real politik, зон влияния и т.д., то есть постулатов конца XIX века. Соответственно одни и те же события и процессы воспринимаются в США—ЕС и РФ по-разному и получают кардинально противоположные оценки.
При этом Москва, в полном соответствии с определенными еще американским классиком Дж.Кенаном схемами мышления, воспринимает любые действия ЕС и США на постсоветском пространстве как непосредственную угрозу безопасности и реагирует с помощью всех доступных инструментов. Эти действия, абсолютно законные с точки зрения Кремля, рассматриваются на Западе и прежде всего в пограничных с РФ странах, в том числе и в Украине, как проявление имперских амбиций.
Таким образом, попытки объяснить Кремлю, что стремление, например, Украины вступить в НАТО и ЕС не направлено против РФ, изначально не имеют никакого смысла, поскольку исходят из рациональных посылок сбалансировать интересы там, где речь идет о ценностях, тем более в российском специфическом их восприятии. Причины этой специфичности — в историческом опыте и особенностях политического режима России.
На самом деле Москва, и она это четко и открыто декларирует, заинтересована не в изменениях, а в фиксации статус-кво. Ключевым доказательством этого стала, как ни странно, российско-грузинская война в августе 2008 года, когда действия РФ направлялись именно на консервацию ситуации, сформировавшейся на протяжении 1990—2008 годов, и ее юридическое оформление. И, наоборот, действия Тбилиси имели революционные задачи — восстановление суверенитета над Южной Осетией и Абхазией, который был у Грузинской ССР — фиктивно суверенной республики СССР, но фактически не был реализован независимой Грузией.
Ярким примером страха России перед будущим и стремления к сохранению статус-кво стала июньская 2008 года инициатива Д.Медведева о Договоре коллективной безопасности в Европе (ДКБ). Осознавая крах Хельсинкской системы, РФ делает абсолютно логичный с ее точки зрения шаг — предлагает настоящий договор и наталкивается на непонимание со стороны США: система коллективной безопасности в виде НАТО уже существует, что еще нужно?
Позиция стран ЕС, прежде всего Франции и Германии, несколько сложнее. Если до августа 2008 года они рассматривали предложение России в пропагандистском контексте, то сейчас готовы обсуждать проблематику безопасности с Россией, но в целом предлагают формат ОБСЕ+, на что в свою очередь не согласна Москва.
Еще большее невосприятие идея ДКБ встречает в государствах, которые пока не присоединились к НАТО, но не желают вступать в Организацию договора о коллективной безопасности (ОДКБ, или Ташкентский договор). С точки зрения этих столиц, такой договор преследует цель прежде всего зафиксировать раздел потенциально единой Европы на полноценную Западную и российскую Восточную.
Желание Кремля сохранить статус-кво в Европе в некоторой степени воспринимается администрацией президента США Б.Обамы. Перезагрузку американско-российских отношений не следует рассматривать как отступление, о чем часто говорят в последнее время, — это скорее попытка закрепить достигнутое в Европе при условии перенесения мирового внимания на проблемы Великого Ближнего Востока и вообще Азии.
Вместе с тем США и РФ разделяют нетождественные ценности правящих групп и обществ в целом, во многом отличающиеся политические режимы и институции, далеко не одинаковое видение будущего мира в целом и себя в частности, и разные внимание и подходы к таким важным проблемам, как нераспространение оружия массового поражения, терроризм, энергобезопасность и т.д.
О временном характере перезагрузки свидетельствует и статья З.Бжезинского в третьем номере Foreign Affairs за 2009 год «Новая повестка дня для НАТО». Если несколько упростить, его позиция следующая: в Европе фиксируется статус-кво между НАТО и ОДКБ (читай — РФ), а страны, ныне не являющиеся членами ни альянса, ни Ташкентского договора, сохраняют право на присоединение к одному из этих военно-политических блоков.
Следовательно, в этих странах может и скорее всего в будущем продолжится жесткая борьба вокруг геополитического выбора. На самом деле речь идет не о выборе внешнеполитической ориентации, а обо всем направлении общественного движения. Учитывая принципиальность вопроса, размер и масштаб ставок, а также внутреннюю слабость стран, которые не входят ни в один из двух блоков, можно прогнозировать рост нестабильности в этих государствах вплоть до их преобразования в определенный вариант failed states с дальнейшим распадом, который будет сопровождаться кровавой гражданской войной.
В период между 2004-м и 2008 годом Украина не воспользовалась шансом на присоединение к НАТО. Тому есть немало причин, преимущественно внутреннего характера. Главная — это отсутствие элитного и общественного консенсуса относительно украинской стратегии безопасности. Не менее значимым является и то, что политическая конкуренция в Украине, по крайней мере с конца 2000 года, приобрела откровенно разрушительные формы и угрожает безопасности. К ослаблению государства привели недостаточность политической свободы, многополюсность исполнительной власти, а также политический принцип назначений на административные должности в публичных органах, следствием чего стало критическое снижение профессионализма государственных служащих. Не способствует эффективности государственной политики и коррумпированность государственного аппарата. Имеются и другие существенные проблемы.
Присутствуют также мощные внешние факторы, влияние которых возрастает. И основной из них — деятельность России. Хотя роль российских спецслужб, особенно ФСБ, преувеличена в общественном сознании, а известная речь Д.Медведева на коллегии ФСБ в декабре 2008 года — прежде всего пример успешного пиара, но отнюдь не свидетельство эффективности ведомства. Однако в целом активность Кремля на украинском направлении на протяжении 2006—2009 годов можно оценить как системную и целенаправленную, а ее стратегию и тактику — как доказавшие свою эффективность.
Таким образом, Украина попадает в серую зону между НАТО и ОДКБ. В нее войдут Украина, Молдова, Грузия, в меньшей степени Азербайджан, тяготеющий как к Европе, так и к Центральной Азии. Потенциально в эту зону попадают Беларусь и Армения, которые постепенно освобождаются от российского влияния.
Структура серой зоны асимметрична. В ее состав входят преимущественно небольшие страны с населением от трех до десяти миллионов человек. Украина же более чем в три раза больше по численности населения, не говоря уже о территории и объеме экономики, чем остальные государства, вместе взятые. Пространство серой зоны географически разделено на две составляющие — Балто-Черноморскую (Украина, Молдова и потенциально Беларусь) и Черноморско-Каспийскую (Грузия, Азербайджан и потенциально Армения).
Интерес больших мировых и европейских игроков к серой зоне несимметричен. Для России преобладающее влияние на Украину и другие государства этой зоны — ключевая внешнеполитическая задача, что подчеркивается в Концепции внешней политики 2008 года. Для США такое влияние — важная, но далеко не первоочередная задача.
Для ЕС и его ведущих стран — ФРГ и Франции, важно прежде всего измерение безопасности, а именно — предсказуемость и отсутствие опасных конфликтных обострений, которые, в частности, могут угрожать поставкам в страны ЕС энергоносителей, и прежде всего газа. Такая предсказуемость и неконфликтность могут быть достигнуты путем признания принадлежности Украины и других не определившихся государств к зоне российских привилегированных интересов, а значит, и преобладающего влияния Москвы на их политические и экономические решения. Стоит напомнить, что после возобновления господства на постсоветском пространстве РФ получает потенциал и актуальные возможности для осуществления жесткой политики и на европейском направлении.
Ценностное измерение в политике ведущих стран Евросоюза сейчас на втором плане. Вместе с тем приближающиеся кардинальные изменения в ЕС, связанные с завершением процесса ратификации Лиссабонского договора, безусловно приведут к пересмотру и этого направления европейской внешней политики. Кстати, потенциальные границы серой зоны совпадают с границами действия программы Восточного партнерства ЕС. Случайность этого совпадения — вопрос риторический.
Принципиальной особенностью серой зоны является фактическая неурегулированность правил борьбы в ней и за нее. Действующие Хельсинкские соглашения, другие базовые европейские правовые акты в сфере безопасности сейчас неэффективны. Собственно, именно в отношении серой зоны целесообразно говорить о вакууме безопасности в Европе. Тем более что размер зоны невелик, а приз в соревнованиях — слишком большой.
В таких условиях для Украины и других государств серой зоны принципиальным становится прежде всего определение международных правил игры, их юридическая фиксация и обеспечение соблюдения. К пакету правил можно было бы отнести следующее. Во-первых, признание всеми заинтересованными странами территориальной целостности и незыблемости границ в Восточной Европе, а также неприменение силы (в зоне ответственности НАТО такие требования действуют уже 60 лет).
Во-вторых, декларирование верховенства демократических ценностей на пространстве серой зоны (этот момент является не ритуальным, а наоборот, содержательным, поскольку дает возможность сохранить ценностное единство Европы), признание принципа свободной борьбы идеологий и взглядов на территории государств, а также свободы доступа к информации.
В-третьих, невмешательство во внутренние дела демократических государств (в том числе путем поддержки подрывных организаций и движений и ведения подрывной пропаганды), которые придерживаются в своей практике национальных конституций и законодательства. Речь идет, в частности, об обеспечении действия Конвенции об использовании радиовещания в интересах мира от 1936 года и распространении ее принципов на телевидение.
В-четвертых, принцип прозрачности ключевых рынков, в том числе энергетического (составляющей пакета могла бы стать Энергетическая хартия или документ, принятый в ее развитие) и т.д. С этим могло быть связано и рассмотрение вопроса о консорциуме относительно развития газотранспортной системы Украины.
В-пятых, принципы и меры по урегулированию территориальных проблем стран серой зоны. Речь идет прежде всего о приднестровском вопросе и механизмах его урегулирования, предложенных в украинских инициативах 2005 года.
В-шестых, безусловный запрет на создание и пролонгацию существования иностранных военных баз на территории стран серой зоны, а возможно, и демилитаризация отдельных территорий региона, в частности Черного моря и т.д.
В-седьмых, совместные мероприятия европейских государств, в частности и тех, которые относятся к серой зоне, по борьбе с нетрадиционными угрозами и вызовами, такими как трансграничная организованная преступность, нелегальная миграция, наркотрафик, кибертерроризм и т.д.
В-восьмых, главенствующее место в таких договоренностях могли бы занять совместные проекты США, ЕС, РФ, государств серой зоны, в том числе в военно-технической сфере. Речь идет о создании системы континентальной ПРО, важную роль в которой могли бы сыграть и украинские радарные станции раннего предупреждения о ракетном нападении в Севастополе, Габале, а также о совместном производстве Украиной и Россией самолетов Ан-124 и Ан-70 для перевозки военного контингента НАТО в Афганистане, а возможно, и в других отдаленных странах.
В-девятых, для уменьшения жесткости борьбы в ближайшей перспективе можно было бы предусмотреть четко определенный по времени мораторий на вступление государств серой зоны в НАТО и ОДКБ при одновременной фиксации возможностей развития сотрудничества с этими организациями по желанию самих государств.
Речь идет о своего рода переиздании Хельсинкского заключительного акта, но в этот раз уже не для всей Европы, которая, собственно, не нуждается в таком переиздании, а для пространства между НАТО—ЕС и ОДКБ, о преобразовании этой территории и государств, ее занимающих, в поле честной борьбы различных сил на базе демократических ценностей, которые признаются всеми заинтересованными странами.
Такие гарантии могли бы быть закреплены в юридически обязывающем документе, подписанном государствами ОБСЕ, ЕС и КНР. Такое соглашение должно предусматривать действующий механизм консультаций по вопросам безопасности между странами серой зоны и государствами-гарантами.
Вполне понятно, что для подготовки такого пакета необходим сложный и многораундовый переговорный процесс, который можно было бы начать путем инициирования 5 декабря 2009 года (в 15-ю годовщину Будапештского меморандума) проведения в Украине представительской международной конференции экспертов в сфере международной безопасности, опытных государственных, политических и общественных деятелей.
Вместе с созывом международной конференции одним из первых шагов на пути реализации этой идеи могло бы стать создание постоянного механизма консультаций между Украиной и государствами — гарантами ее безопасности: США, РФ, Великобританией, КНР и Францией на основе возможностей, предусмотренных Будапештским меморандумом 1994 года. Такой процесс мог бы соответствующим образом согласовываться с процессом ОБСЕ+, предложения о необходимости начала которого уже прозвучали в ведущих европейских столицах.
Понимаем спорность идей, изложенных в этой статье, рассчитываем на их содержательное обсуждение. Вместе с тем следует подчеркнуть, что речь идет не об отказе от украинского стратегического курса на европейскую и евроатлантическую интеграцию, который в целом выдержал испытание временем, а о конкретной форме его реализации в новых условиях.