Дипломатическая служба Украины уже который год переживает кризис. Да и могло ли быть иначе, если разбалансирован весь механизм государственного аппарата? И хотя система худо-бедо работает, но проблемы - кадровые, финансовые, управленческие - накапливаются. А когда профессионалов становится все меньше, а задачи в военных условиях становятся все сложнее, эффективность внешнеполитического ведомства снижается.
Ошибки же на дипломатическом фронте дорого стоят и государству, и обществу.
Но 19 декабря дипслужба получила шанс реформироваться: в этот день вступил в силу Закон "О дипломатической службе". Какие именно изменения ожидают внешнеполитическое ведомство - в интервью госсекретаря МИД Украины Андрея ЗАЯЦА.
- Андрей Иванович, одни дипломаты ожидают, что новый закон о дипломатической службе станет шагом к ее реформированию. Другие - настроены более критично и, ссылаясь на опыт многих стран, недоумевают: зачем специальный закон о дипломатах, если уже есть закон о государственных служащих? Так зачем нужен этот закон?
- Он, безусловно, нужен, ведь дипломатическая служба является особым видом госслужбы.
Анализ закона о государственной службе, вступившего в силу 1 мая 2016 года, показал, что разрыв между этим законом и законом о дипслужбе, принятом еще в 2001 году, стал чрезмерным и поставил дипломатическую службу в очень двойственное правовое положение. Украинская дипломатия нуждалась в современном законодательном регулировании, которое учитывало бы как реформирование госслужбы в целом, так и специфику дипслужбы.
Ее особенность заключается в том, что, во-первых, дипломаты уезжают в долгосрочные командировки в иностранные государства. Это вызывает ряд специфических вопросов, которые необходимо урегулировать, в том числе и на законодательном уровне. Во-вторых, дипломаты, в отличие от классических госслужащих, должны владеть иностранными языками, соответствовать другим профессиональным критериям, которые на классической государственной службе могут не приниматься во внимание.
Новый закон определяет эти специфические моменты. Во всем остальном мы - классические государственные служащие.
Закон о дипломатической службе, являющейся "Конституцией дипслужбы", очень новаторский. В нем всего 27 страниц (без заключительных положений) и 44 статьи. Разработчики стремились, чтобы по степени детализации закон не превратился в инструкцию по делопроизводству. Мы придерживались того, что в законе должны быть закреплены основополагающие элементы, которые должны определяться законами Украины, а не подробно прописаны все мелкие моменты, - когда, на какой странице, в скольких экземплярах... Детализация в нем только там, где это необходимо.
- Чем эта "Конституция" отличается от предыдущего закона о дипслужбе?
- Во-первых, закрепили обязательное знание дипломатами двух иностранных языков. Никого не повысят на дипломатической должности, если он не владеет одним языком на уровне B1, а вторым - на уровне B2. Никто не может победить в конкурсе на дипломатическую должность, если не знает двух иностранных языков. При этом хотел бы заметить: ни Дипакадемия, ни МИД не являются учебными заведениями. Мы никого не будем учить языкам с нуля. Это не наша функция. Наша функция - создать условия, чтобы работник поддерживал знание языков и совершенствовал те, которые знает на недостаточном уровне.
Во-вторых, зафиксировали обязательность и плановость ротаций. В-третьих, предусмотрели пребывание работников дипломатической службы в распоряжении. Теперь дипломат, который возвращается из-за границы и не может занять должность своего уровня в центральном аппарате, поскольку нет свободного места, - будет закреплен за определенным подразделением, будет работать и до полугода получать зарплату.
Этим законом мы также регулируем ситуацию, когда жена дипломата или ее муж являются гражданами иностранного государства. Согласно предыдущему закону, мы не могли отказать в назначении на должность победителю конкурса, жена которого или муж которой является, например, гражданином Российской Федерации. Раньше мы этого и не могли знать: получение такой информации не могло быть предусмотрено в процедуре проведения конкурса. Об этом узнавали, когда человек начинал оформляться.
Такая ситуация и неудобна, и противоречит интересам национальной безопасности. У нас был случай, когда женщина, гражданка Украины, победила в конкурсе на должность в посольство в одной из арабских стран. И уже во время оформления выяснилось, что ее муж - гражданин Ирана. А эта арабская страна не выдает гражданам Ирана даже въездных виз. Как быть в этой ситуации? Закон о государственной службе не дает ответов на такие вопросы.
Теперь закон о дипслужбе говорит: одним из оснований вступления на дипломатическую службу является "отсутствие обстоятельств, которые могут препятствовать исполнению должностных обязанностей во время работы в системе органов дипломатической службы". Это означает, что мы законным способом имеем возможность урегулировать ситуации, о которых я говорил выше. Или, скажем, спецслужбы, в соответствии с имеющейся у них оперативной информацией, предупреждают о повышенной вербовочной уязвимости победителя конкурса. И тогда мы на законных основаниях принимаем соответствующие решения.
- Один из самых болезненных вопросов дипслужбы - вопрос ротации. Вы говорили, что она будет обязательной. Но как ротация будет проходить? Не раз случалось так, что дипломат, выигравший конкурс в посольство, без каких-либо объяснений должен был распаковывать чемодан, а в командировку ехала другая особа, не принимавшая участия в конкурсе или проходившая его формально.
- Закон о дипслужбе предусматривает несколько ключевых элементов в вопросе ротации. Первый элемент - это плановость. Причем не декларативная, а реальная.
Уже в начале ноября этого года мы утвердили план ротации на 2019 год. И сегодня все, кто работает в центральном аппарате и утвержден на должности в зарубежные дипломатические учреждения, знают, куда они поедут, когда и на какую должность. Это не касается тех, кто нуждается в согласовании президента Украины - генеральных консулов, советников-посланников, советников: они должны дождаться соответствующего согласования. Все другие уже могут строить семейные планы - отпуска, обучение детей в школах, корректировать профессиональные планы членов семьи.
Второй элемент - обязательность участия в ротации. У нас есть некоторые коллеги, которые годами работают в центральном аппарате на дипломатических должностях и не подают заявлений на работу в посольства и консульства. Теперь я как руководитель государственной службы имею законное право предложить всем, кто работает на дипломатических должностях более четырех лет, две должности за границей. И если они отказываются, это является основанием для увольнения.
Закон дает нам возможность сбалансировать профессиональные качества работников за границей и в центральном аппарате. У нас иногда есть две крайности: одних невозможно выпихнуть за границу, других невозможно затащить в аппарат. Но дипломат не является полноценным дипломатом, если он не работает за границей. Также он не является полноценным дипломатом, если не работает в центральном аппарате: он теряет связь с Родиной, с реалиями Украины.
Третий элемент ротации - подготовка перед командировкой. Закон предусматривает возможность вывода в распоряжение перед командировкой на срок до двух месяцев, чтобы дипломат мог профессионально подготовиться и пройти профессиональную стажировку. Сейчас часто уже назначенный работник не может оставить свой участок работы, чтобы готовиться к выезду за границу. В результате стажировка часто проходит формально, и человек приезжает в дипучреждение неподготовленным.
Сейчас такого работника можно вывести в распоряжение. При этом должность освобождается, и на нее мы можем взять дипломата, вернувшегося из-за границы.
- Как будет с ротацией послов? Это неприемлемо, когда в одних посольствах послы сидят по 8–12 лет, а в других - их нет по три-четыре и более лет...
- К послам и постоянным представителям не может применяться порядок ротации в классическом понимании, поскольку их назначение относится к конституционным полномочиям президента. Следовательно, если есть политическая целесообразность в том, чтобы кто-то из послов работал шесть или более лет, то, исходя из нее, ничто не мешает президенту Украины продолжать пользоваться услугами этого посла.
- Но это противоречит практике, принятой в демократических странах, где послы занимают должность три, максимум - четыре года, после чего их заменяют.
- В каждой стране - своя конституционная система. По украинскому Основному закону, назначение глав дипломатических представительств - исключительная компетенция главы государства.
- В ротации, кроме политической целесообразности, есть и практическая: чем дольше посол занимает свою должность, тем скорее он теряет связь со своей страной.
- Я знаю и понимаю вашу аргументацию. Но нет ничего необычного в том, что посол пребывает в должности шесть или восемь лет. Во многих странах ЕС это хотя и не распространенная практика, но и не чрезвычайная ситуация. Это вопрос политической целесообразности. Закон регулирует, назначение каких дипломатических служащих происходит по политическим мотивам главой государства в рамках его конституционных полномочий, а каких - по стандартной административной процедуре, без политических влияний.
- Что же касается назначения дипломатов по стандартной процедуре, то вызывает удивление, что в администрации президента утверждают кандидатуры не только послов, но и советников и советников-посланников. В ряде случаев после успешного прохождения сотрудниками МИД конкурсов на должности советников в посольства их кандидатуры не утверждались в АП. Не нарушает ли такой подход положения статьи 5 пункт 6 Закона о дипслужбе о руководстве МИД деятельностью органов дипломатической службы?
- Как руководитель государственной службы я руководствуюсь актами законодательства - Законом о дипломатической службе и действующим указом президента. Поскольку этот указ предусматривает согласование советников-посланников и советников главой государства, то я как государственный служащий выполняю положения этого указа.
Критикам этого механизма хотел бы напомнить, что соответствующий указ был издан еще в 2008 году. Он фактически повторил норму аналогичного указа, изданного еще президентом Кучмой. В 2009 году Конституционный суд признал указ соответствующим Основному закону. Здесь больше нечего добавить.
- Планирует ли МИД вносить предложение об изменении положений этого президентского указа?
- Такие инициативы - вне моей компетенции как руководителя государственной службы. Это вопрос политический, и для этого есть политическое руководство министерства. Насколько мне известно, таких намерений у руководства нет.
- Для того чтобы Закон о дипслужбе заработал, необходимы еще подзаконные акты. Раньше вы говорили, что их около 40. Их уже подготовили?
- По результатам последней инвентаризации мы насчитали около 25 подзаконных актов. Это и указы президента, и постановления Кабинета министров, и межведомственные приказы, которые будут наполнять практическим смыслом нормы Закона о дипслужбе.
Отдельные документы уже приняты. Например, несколько месяцев назад утвердили устав Дипломатической академии. На прошлой неделе правительство приняло один из актов, который непоэтично называется "О внесении изменений в некоторые постановления Кабинета министров". Этим довольно техническим, но нужным документом мы отменяем классности первого и второго секретаря, вводим должность "консула Украины" вместо "консула - руководителя консульского учреждения" и т.п. В Министерстве юстиции уже зарегистрирован приказ об утверждении порядка ротации.
Из тех и в самом деле важных актов, которые будут приняты в ближайшее время, выделил бы, во-первых, положение об обслуживающем персонале зарубежных учреждений. Этот документ позволит нам нанимать местный персонал, а не рассылать по всему миру с семьями водителей, завхозов и т.п., оплачивая им билеты, квартиры и т.д.
Во-вторых, документ об упорядочении осуществления компенсационных выплат работникам зарубежных учреждений. Это позволит нам отказаться от последнего советского акта законодательства, которым мы руководствуемся, - "Правил об условиях труда советских работников за границей", утвержденных Госкомтруда СССР в 1974 г. Горжусь, что мы избавились от последнего советского акта. Мне стыдно, что для этого понадобилось 27 лет независимости. Это надо было сделать намного раньше!
В-третьих, постановление правительства, которое позволит нам в общую процедуру конкурсов на государственную службу вписать отдельным разделом специфику конкурсов на дипломатическую службу - иностранные языки, близкие родственники, состояние здоровья и т.п.
В-четвертых, порядок предоставления медицинских услуг и медицинского страхования для тех, кто работает за границей. Думаю, что документ будет сбалансированным и будет учитывать нужды и интересы как государства, так и дипломата. Надеюсь, что правительство сможет принять это постановление в течение месяца. Оно очень важное. В действующей системе все зависит от руководителя дипучреждения, который решает вопрос оплаты медицинских услуг. С одной стороны, это вмешательство в личную жизнь работника и членов его семьи. С другой - широкое поле для субъективизма.
В разработанном нами порядке основная форма предоставления медуслуг - медицинское страхование за рубежом. Эта форма будет применяться во всех странах, где работает страховая медицина. С перечнем исключений, которые не могут включаться в договора страхования. В странах, с которыми заключены международные договора о взаимном предоставлении таких услуг на бесплатной основе, все будет, как и было. А вот в немногих странах, где нет страховой медицины, будем работать по принципу возмещения стоимости фактически предоставленных медуслуг.
- К недостаткам закона относят слабый парламентский контроль…
- Когда при обсуждении законопроекта о дипслужбе в Верховной Раде народные избранники апеллировали к тому, что Сенат Соединенных Штатов согласовывает кандидатуры послов, то им отвечали, что Сенат в США руководствуется Конституцией США, а парламент в Украине - Конституцией Украины. А согласно украинскому Основному закону, назначение глав дипломатических представительств - исключительная компетенция главы государства.
Сейчас я не вижу недостатков в законе. Если они и есть, то нам понадобится как минимум полгода, чтобы на практике увидеть, чего не учли. Поэтому мы, как врачи, наблюдаем за "пациентом" и через год ставим диагноз: нужны ли изменения, и какие. Тогда и будем предлагать Верховной Раде рассматривать эти изменения.
- Утечка из внешнеполитического ведомства квалифицированных кадров уже давно стала угрожающей проблемой. Как в МИД планируют удержать профессионалов? Чем будете стимулировать - гривней, командировками?
- Это является бичом не только дипломатической службы, но и всей государственной службы. И, поверьте, не только государственной службы Украины. В отличие от частного сектора, где стимулирование более гибкое, в государственном секторе оно довольно зарегламентировано.
Что касается работников низшего звена, которые только начинают свою карьеру, то мой двухлетний опыт на должности свидетельствует: привлечение через внешние конкурсы новых работников позволяет нам получать в целом сотрудников очень хорошего профессионального уровня. Однако опыт, который приобретается долгие годы, ничем, кроме опыта, не заменить.
Поэтому уже в нынешнемм году мы ввели переход работника из категории "В" (специалисты) в категорию "Б" (руководители отдела, департамента и т.п.) только по конкурсу. Вне конкурса рядовой дипломат не может стать руководителем подразделения. Мы открываем конкурс, в нем принимают участие все, кто чувствует в себе силы, как из министерства, так и вне его пределов. По результатам этого конкурса мы сравниваем не только профессиональную подготовку кандидатов, но и их управленческие, организаторские качества.
- В частных беседах многие дипломаты скептически относятся к конкурсам на руководящие должности.
- Считаю, что во всем, где только можно, надо снижать субъективный фактор. Важные решения не должны зависеть от одного человека. Потому что руководитель, который сегодня единолично принял то или иное решение по карьере своего подчиненного, завтра может уйти, а на его место придет человек, у которого может быть другое мнение об этом сотруднике. Поэтому я сторонник коллегиальных решений по карьере того или иного коллеги.
- Как будет обеспечиваться объективность и неангажированность решений конкурсных комиссий? Поскольку, как говорит моя коллега, "у нас же страна кулибиных"…
- Есть несколько предохранителей.
Первый: начальный этап любого конкурса - компьютерное тестирование на знание законодательства. Тестирование осуществляется таким образом, что кандидат может рассчитывать только на себя и свои знания.
Второй: ситуационная задача, которая не касается профессиональной деятельности, а связана с организацией работы в коллективе и урегулированием конфликтов. Результаты печатаются на компьютере, и 12 членов конкурсной комиссии (каждый из которых письменно оценивает каждую работу по нескольким критериям) не видят фамилий авторов этих письменных работ. Они могут понимать, кто автор, только тогда, когда есть один кандидат.
Третий: в ходе собеседования кандидатов с комиссией каждый из 12 ее членов ставит также свои собственные оценки, которые фиксируются в протоколе оценивания.
Когда меня спрашивают, насколько прозрачны конкурсы в МИД, я прошу посмотреть на сайте нашего Министерства, сколько конкурсов завершается без победителя. Их много. Это значит, что все те кандидаты не отвечают нашим ожиданиям.
- Вы неоднократно говорили, что треть дипломатов - это балласт. Как МИД планирует его "сбрасывать"?
- Я возлагал большие надежды на ежегодное оценивание, которое только что закончилось. Оно является своего рода аттестацией госслужащих, которая когда-то проводилась. Полученные результаты меня разочаровали. Каждый руководитель должен был оценить выполнение своими подчиненными задач, определенных им в начале года. Руководитель должен был поставить "отлично", "положительно" или "отрицательно". На весь аппарат - только одна негативная оценка. Это свидетельствует о том, что, к сожалению, не все руководители готовы проявлять принципиальность.
В оправдание руководителей отмечу, что несовершенной оказалась и процедура оценивания, которая в этом году применена впервые. И коллеги из Нацгосслужбы, которые ее разрабатывали, думаю, тоже согласятся с необходимостью совершенствования системы оценивания. Мы все проблемные вопросы урегулируем, чтобы в 2019 г. версия "ежегодного оценивания 2.0" была более совершенной.
Вывод, который мы сделали, заключается в том, что поскольку дипломатическая служба является государственной службой особого характера, то и оценивание для дипломатических служащих тоже надо прописывать специфическое.
- И что будет с дипломатами, получившими "неуд"?
- Они будут уволены.
- Вернемся к теме вербовочной уязвимости определенных групп дипломатов.
Недавно стало известно, что родной брат Игоря Прокопчука - представителя Украины при международных организациях в Вене - генерал российской полиции, вице-президент Интерпола Александр Прокопчук. Я не призываю к охоте на ведьм. Но где черта между соблюдением элементарных правил безопасности и намерением удержать в дипкорпусе профессионалов? И кто будет определять эту черту?
- Во-первых, хотел бы сказать, что все мы высоко ценим профессионализм Игоря Прокопчука. Здесь не может быть дискуссии. Его многолетняя работа, в том числе и на должности постоянного представителя в Вене, говорит сама за себя.
Что касается вербовочной уязвимости определенных групп, то здесь есть несколько пластов проблемы. Первый - это фильтр новых кадров, которые принимаются на дипслужбу. Я считаю, что предохранители, предусмотренные законом, и все имплементационные процедуры позволяют нам быть уверенными, что мы не пустим потенциально опасных или уязвимых людей на дипломатическую службу.
Второй пласт - это те, кто уже работает на дипломатической службе. Контрразведывательными мерами МИД не занимается: это не наша функция. Здесь первоочередную роль играет контрразведка, относящаяся к функциям СБУ. Мы предоставляем ей полную информацию, которой владеем, чтобы коллеги, руководствуясь своими профессиональными критериями, оценивали контрразведывательные угрозы, которые могут быть в отношении того или иного человека.
- Когда говорят о реформировании внешнеполитического ведомства, постоянно обращают внимание на необходимость автономизации в центральном аппарате МИД. Получают ли деск-офисеры больше полномочий в принятии решений, не требующих привлечения уровня руководителя департамента?
- К сожалению, проблем в этом больше, чем достижений.
Сейчас продолжается реформа системы государственного управления, один из элементов которой предусматривает изменения в структуре министерств. По нашему глубокому убеждению, ей должны предшествовать функциональное обследование министерств по единой методике. Только оно может показать, на каких участках перегрузки, а на каких - недогруженность. Это позволит создать структуру, которая даст возможность более равномерно распределить нагрузку среди работников. Сегодня она очень неравномерна.
И пока, по результатам функционального обследования, не будет внедрена адаптированная структура управления, до тех пор перенесение принятия решений сверху вниз или наоборот будет носить абсолютно субъективный характер, и оно не может рассматриваться как решение проблемы. Это будет некое ad hoc - временное решение, которое будет зависеть от того, кто возглавляет подразделение. Мы должны менять не субъективные подходы. Мы должны создавать структуры, которые не будут зависеть от субъективных решений.
- В условиях войны с Россией президент часто сравнивает дипломатов с военными. Как и армия, дипломатия дешевой не бывает, и недофинансирование - одна из самых серьезных проблем внешнеполитического ведомства. Позволяет ли бюджет 2019 года реализовать задачи, стоящие перед дипломатической службой в условиях российской агрессии?
- Закон о госбюджете на 2019 г. определяет для дипслужбы практически тот же объем финансирования, что и в этом году. Этого достаточно, чтобы дипломатическая служба была вполне обеспечена и имела возможность надлежащим образом выполнять свои функции. Будем сосредоточивать имеющийся ресурс на приоритетах - внедрении электронного документооборота, автоматизации предоставления консульских услуг, повышении эффективности использования недвижимости за границей, снижении непроизводительных затрат и т.п.