Прошлогодний референдум о членстве Великобритании в ЕС по праву претендует на роль одного из главных общеевропейских событий последнего времени.
Последствия 3'а будут проявляться в различных сферах общественной жизни Британских островов и всей Европы еще долгие годы. Не станут исключением и отношения Лондона со своими регионами.
В Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии высшим уровнем административного деления выступают четыре страны, или "исторические территории": Англия, Шотландия, Северная Ирландия и Уэльс. Хотя Великобритания - унитарное государство, последние три территории обладают значительной степенью автономии, а также нередко демонстрируют отличные от английских политические пристрастия. На референдуме 2016 г. сторонники выхода из ЕС победили в Англии и Уэльсе, но в Северной Ирландии и Шотландии большинство жителей (56% и 62% проголосовавших соответственно) высказались за сохранение членства в Евросоюзе.
Последние два десятилетия полномочия правительств трех "исторических территорий" (Англия управляется напрямую британским правительством) расширяются чуть ли не с каждым годом, и автономные центры управления в Эдинбурге, Белфасте и Кардиффе приобрели достаточно влияния, чтобы отстаивать собственные интересы в спорах с Лондоном. И разногласия в вопросе о выходе из ЕС - прекрасный повод добиться еще большей автономии, дополнительных уступок от британского правительства, или же даже добиваться независимости.
Наибольшее беспокойство у Лондона вызывает, конечно, Шотландия. Именно здесь вопрос о независимости стал частью политической повестки. В 2014 г. Шотландия уже провела референдум о независимости, на котором большинство проголосовало остаться в составе Великобритании. Однако эта победа унионистов не должна вводить в заблуждение относительно лояльности шотландцев Соединенному королевству. При высокой явке (порядка 84,5% зарегистрированных избирателей) отрыв проголосовавших за сохранение единства Великобритании от сторонников независимости был не очень большим - соответственно 55,3% и 44,7%. При таком раскладе ожидать иного результата волеизъявления можно даже в силу незначительных изменений ситуации, что уж говорить о событии масштаба Brexit'а.
Лагерь сторонников независимости Шотландии консолидирован, мобилизован и во главе его - влиятельная политическая сила. Референдум 2014 г. стал во многом заслугой Шотландской национальной партии (ШНП) и ее руководителя Алекса Салмонда, одного из наиболее последовательных сторонников независимости. В 2007-м партия впервые выиграла выборы в шотландский парламент (созданный в 1999 г.) и сформировала администрацию, и с того момента остается правящей. Даже поражение на референдуме, после которого Салмонд оставил посты председателя партии и первого министра Шотландии, не лишила партию лидирующих позиций. А в 2015-м ШНП впервые обошла Лейбористскую партию на британских парламентских выборах, взяв 56 "шотландских" мест из 59. До того на протяжении многих десятилетий Шотландия была фактически вотчиной лейбористов. Их поражение в значительной степени было связано с выступлением партии в 2014 г. против независимости Шотландии.
Одной из важнейших причин, по которой шотландцы не голосовали за независимость, была опасность разрыва с Европейским Союзом. Потеря связей с Евросоюзом для Шотландии болезненна, ведь более 40% (или 11,5 млрд фунтов) торгового оборота территории приходится на страны Европейского Союза. В 2014 г. никаких гарантий скорого вступления Шотландии в ЕС не было, и надежды сторонников независимости, что членство в Союзе будет предоставлено Эдинбургу автоматически, ничем не подкреплялись. Более того, незадолго до референдума о независимости глава Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу высказал мнение, что новое государство, даже если оно появилось, отделившись от страны - члена ЕС, должно пройти стандартную процедуру вступления, без каких-либо поблажек. Но теперь, в 2017-м, опасения шотландцев оказаться оторванными от ЕС играют против Великобритании. Брюссель занял жесткую позицию в отношении Лондона, и Великобритании не обещают автоматического предоставления выгодного режима торговли или свободы перемещения рабочей силы. Великобритания рискует заметно потерять в качестве отношений с континентальной Европой, а вместе с ней пострадает и Шотландия.
В начале марта нынешний первый министр Шотландии (и лидер ШНП) Никола Стерджен объявила о намерении инициировать новый референдум о независимости в конце 2018-го - начале 2019-го. Шотландская администрация идет на прямой конфликт с британским правительством, ведь одним из приоритетов Лондона в период переговоров о выходе из ЕС объявлено сохранение единства Великобритании. Неудивительно, что британский премьер Тереза Мэй уже заявила, что не поддержит проведение референдума. Однако позиции Стерджен достаточно сильны. Она может рассчитывать не только на очевидно большую поддержку со стороны шотландцев, но и на благосклонность Европейского Союза. Стерджен привечают в Евросоюзе, в последнее время она имела ряд встреч с высокопоставленными чиновниками и с лидерами отдельных государств, в ходе которых обсуждала свои взгляды на построение отношений Эдинбурга и Брюсселя. Стерджен, в частности, настаивает на участии Шотландии в едином рынке ЕС, даже если Великобритания из него выйдет. И сейчас Шотландия находит в Брюсселе значительно большую поддержку своей политики, чем получала в 2014 г.
В отношениях с Северной Ирландией предстоящий выход из Европейского Союза также может привести к появлению серьезных проблем для Лондона. Эта территория привязана к Великобритании двумя факторами. Во-первых, большинство населения здесь составляют протестанты (тогда как в Ирландии - католики), и пока этот религиозно окрашенный конфликт не стал достоянием истории, протестанты воспринимают Лондон как гаранта безопасности в регионе. Во-вторых, в Северной Ирландии - более высокие стандарты жизни в здравоохранении и образовании, и в первую очередь - за счет масштабных субсидий из британского бюджета. Но первостепенное значение для Северной Ирландии имеет сохранение связей с Шотландией и Ирландией. С Шотландией регион имеет разветвленные хозяйственные связи, разрыв которых не менее опасен, чем потеря финансовой поддержки из Лондона. Поэтому администрация Северной Ирландии вынуждена реагировать на политические маневры в Эдинбурге. Если из-за Brexit'а Шотландия покинет Великобританию, настроения в пользу большей независимости усилятся и в Северной Ирландии: ведь строить диалог с соседями, обретшими независимость от Лондона, будет намного проще без оглядки на позицию британского правительства.
Еще более чувствительный удар Brexit может нанести по связям региона с Ирландией. Прозрачность границы между Ирландией и Северной Ирландией важна и для экономических отношений, и для связей между людьми - у многих местных жителей в Ирландии живут родственники. После выхода Британии из ЕС здесь пройдет таможенная граница Евросоюза. Кроме того, для Великобритании вопрос об иммигрантах стал одним из краеугольных камней Brexit'а, и по мере завершения переговоров о выходе можно ожидать существенного пересмотра иммиграционной политики в сторону ужесточения условий и закрытия границ. А Ирландия хоть и проводит ужесточение собственных подходов к миграционному регулированию, в целом придерживается достаточно либеральной политики в вопросе об иммиграции. Следовательно, Великобритания будет стремиться к ужесточению контроля на границе двух государств.
Под угрозой может оказаться и существующая с 1923 г. Общая зона передвижения, особенно - согласованные в последние годы проекты общих виз для граждан некоторых стран (в частности Китая и Индии), дающие неплохой экономический эффект. О серьезности этой проблемы говорит следующее: Тереза Мэй и ее ирландский коллега Кенни Энда еще летом 2016 г. поспешили заверить своих граждан, что Общей зоне ничего не угрожает.
Наконец, ввод пограничного контроля между Великобританией и Ирландией будет противоречить также некоторым положениям Белфастского соглашения 1998 г. (известного также как Соглашение Страстной пятницы), являющегося основой политического урегулирования в Северной Ирландии. Препятствование свободному пересечению границы вызовет недовольство как у католического меньшинства в Северной Ирландии, так и у соседней Ирландии, что в конечном итоге может привести к новым межконфессиональным столкновениям и возобновлению насилия в Северной Ирландии.
В отношениях с региональным правительством Северной Ирландии - Исполнительным комитетом Ассамблеи - Лондон сталкивается с иной угрозой, чем в случае Шотландии. Здесь не пользуется большой популярностью идея государственной независимости - за нее даже после референдума о выходе из ЕС высказывается около четверти населения (до референдума за отделение от Великобритании выступали 18–20%). Из ведущих политических партий за отделение от Великобритании ратует лишь Шинн Фейн, традиционно выступающая за единую Ирландию.
Однако растет поддержка расширения автономии территории - с осени 2016-го за это высказываются от 60 до 70% населения. И эта тенденция находит отражение в позиции ключевых политических сил - Демократической юнионистской партии, социал-демократов и Ольстерской юнионистской партии - ратующих за дальнейшее расширение полномочий правительств территорий, вплоть до федерализации Великобритании. В октябре 2016 г. Арлин Фостер, занимавшая тогда пост первого министра, заявила о стремлении Северной Ирландии заключить отдельное торговое соглашение с ЕС. Кроме того, она высказалась за расширение полномочий североирландского самоуправления и передачи в его компетенцию вопросов регулирования режима границы с Северной Ирландией. Эти планы противоречат существующему распределению полномочий между Лондоном и территориями. Северная Ирландия, так же как Шотландия, спешит использовать слабую позицию британского правительства в условиях кризиса для укрепления собственной власти.
На фоне Шотландии и Северной Ирландии ситуация в Уэльсе выглядит совершенно безоблачной. Бедный по сравнению с большинством британских регионов и малонаселенный Уэльс не стремится к отделению. Социологические опросы показывают стабильно невысокий уровень поддержки валлийцами идеи независимости. Всплеск интереса к национальному возрождению здесь пришелся на 1997-й, когда был проведен референдум о создании валлийского парламента. Тогда за независимость Уэльса высказывались от 10 до 14%, однако в дальнейшем это количество медленно, но верно сокращалось и в последние годы составляет 5–6%. Политические группы вроде левоцентристской националистической Партии Уэльса, выступающие за независимость, остаются в меньшинстве.
Тем не менее, перспектива выхода Великобритании из Европейского Союза оказывает влияние и на отношения Кардиффа и Лондона. Голосование за выход из ЕС (здесь "за" высказались почти 52% участвовавших) выглядит довольно парадоксальным - Уэльс наименее успешен в экономическом плане среди "исторических территорий" и при уровне правительственных субсидий значительно более низких, чем в Северной Ирландии, пожалуй, больше других нуждался в финансовых вливаниях из фондов Европейского Союза. Наблюдатели объясняют такое голосование протестом валлийцев против невнимания со стороны Лондона, который значительно больше времени и ресурсов тратит на Шотландию и Северную Ирландию. Оставаясь фактически единственным союзником Лондона в ходе Brexit'а, Уэльс будет требовать взамен не столько большей автономии, сколько существенного увеличения финансирования из центрального бюджета. И потому отсутствие "валлийского бунта" не станет для британского правительства отдушиной в круговороте проблем Brexit'а - британские расходы будут расти, особенно из-за жесткого сценария развода, выбранного Европейским Союзом, и найти лишние средства для Кардиффа будет непросто.
Особняком в мозаике взаимоотношений Лондона и территорий, взорванных результатами референдума о выходе из Европейского Союза, стоит Гибралтар. Если споры с тремя "историческими территориями" по большей части являются внутренним - и во многом традиционным - делом Великобритании, Гибралтар оказался на первых полосах британских и европейских СМИ благодаря атаке со стороны Европейского Союза. В данном случае результат референдума (а в Гибралтаре за сохранение членства в ЕС высказалось более 95% жителей) не важен - он зависит от объективных условий, когда слишком мала территория, а ее удаленность от метрополии и зависимость от единственной сухопутной границы делает зависимость от Европейского Союза едва ли не большей, чем от Британии. Но не местные власти выразили желание пересмотреть свои отношения с Лондоном. Стремление Испании использовать момент слабости британцев, чтобы решить давний спор о принадлежности территории, напомнило о Гибралтаре в контексте Brexit'а. А поставил его в один ряд с важнейшими проблемами, которые сейчас придется решать британцам, и вовсе демарш Евросоюза. Увязка подхода к взаимодействию Гибралтара и пространства ЕС с позицией одного члена Евросоюза вписывается в идею жесткого "развода", но выглядит чрезмерным условием.
Однако этот нетипичный в общей картине случай на самом деле едва ли не лучше других примеров фиксирует одно важное для диалога Лондона с территориями обстоятельство. Еще недавно британское правительство могло твердо рассчитывать как минимум на невмешательство в свои внутренние дела со стороны институтов ЕС и членов Евросоюза, а то и на помощь (как это случилось с шотландским референдумом в 2014 г.). Теперь, фактически уже утратив в глазах вчерашних партнеров статус члена Европейского Союза, Великобритания столкнется с сильным давлением Брюсселя, Берлина, Парижа и др. Давление будет выражаться, в том числе, и во вмешательстве в разборки внутри Соединенного королевства, где ЕС попробует выступить в качестве адвоката Эдинбурга и Белфаста, а при определенном стечении обстоятельств - и Кардиффа. От способности Лондона адаптироваться к новым реалиям и найти соответствующий им компромисс с территориями зависит не только успех Brexit'а, но и сохранение Великобритании в ее нынешних границах.