Очутившись в 2014 г. перед новыми и очень серьезными вызовами, связанными с агрессией России, Украина усиливает контроль над своими границами, балансируя между безопасностью и открытостью.
Вот лишь часть этой истории. За 30 дней действия военного положения в 10 областях пограничники не пропустили в Украину около 1650 граждан России, руководствуясь введенным ограничением въезда мужчин из этой страны в возрасте от 16 до 60 лет. При этом 26 декабря в МВД заявили о продлении действия ограничения после завершения действия режима военного положения. Тем не менее даже если бы въезд "категории 16–60" вернулся к предыдущей практике, ныне уже ряд нормативных документов, как действующих, так и лишь запланированных к принятию, предусматривает серьезное усиление контроля над въездом и пребыванием иностранцев (и не только россиян).
Некоторые основания для этого были заложены еще в 2010 г., до начала российской агрессии, когда Украина начала адаптировать разработанный в ЕС принцип интегрированного управления границами, который предполагает параллельное упрощение легального пересечения границы и противодействие пересечениям нелегальному или угрожающему.
Новые решения
События 2014 г. резко изменили ситуацию, вынудив адаптировать ранее введенные принципы к новым условиям и сдвинув фокус внимания с упрощения на усиление контроля. В частности, после начала агрессии возникла необходимость усилить контроль над гражданами РФ, которые свободно путешествовали в Украину с внутренним паспортом.
Первые решения были приняты ad hoc и имели неопределенный статус, как, например, ограничение на въезд гражданам РФ в возрасте "16–60", введенное в 2014 г. в попытке противостоять наплыву граждан России, принимавших участие в вооруженном захвате украинских админстроений. Это решение не было подкреплено никаким публичным документом.
Тем не менее, в дальнейшем реформирование происходит более традиционным путем, и уже в 2015 г. Кабинет министров официально вводит въезд для граждан РФ только с загранпаспортом, что уменьшило долю потенциальных визитеров примерно до 28% граждан России, - именно столько их тогда имели зарубежные паспорта (данные Левада-Центра). В том же году принимают обновленную Концепцию интегрированного управления границами - стратегический документ, который определяет, среди основных вызовов для украинских границ, агрессию России и последствия миграционного кризиса в странах ЕС. Дальнейшие документы и решения развиваются в рамках этого стратегического ориентира.
10 июля 2017 г. СНБО принял решение "Об усилении контроля над въездом в Украину, выездом из Украины иностранцев и лиц без гражданства, соблюдением ими правил пребывания на территории Украины", которое вскоре было введено в действие. Документ обязал органы государственной власти ввести ряд важных изменений в процедуру пограничного контроля и пересечения границы Украины, в частности:
- фиксацию биометрических данных иностранцев и лиц без гражданства на границе;
- запуск Национальной системы биометрической верификации и идентификации граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства;
- обновление списка государств миграционного риска и внесение в него России;
- введение механизма предварительного сообщения иностранцами о намерении посетить Украину;
- введение въезда иностранцев и лиц без гражданства по паспортам с бесконтактным электронным носителем.
Однако на 1 января 2018 г. полностью было выполнено лишь два решения из перечня. Государственная пограничная служба успешно запустила систему фиксации биометрических данных на границе, в сжатые сроки оборудовав сканерами отпечатков пальцев 157 пунктов пропуска на границе. В октябре 2017 г. Россию внесли в новый список стран миграционного риска, в который, кроме нее, вошли 69 других стран. Также в последние дни декабря 2017 г. Кабинет министров утвердил Положение о национальной системе биометрической верификации и идентификации граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства, что можно считать частичным выполнением еще одной нормы решения СНБО.
Вместе с тем вопросы введения предварительного электронного сообщения о намерении посетить Украину и оформление въезда по биометрическим загранпаспортам оставались открытыми. Таким образом, в марте 2018 г. СНБО принял еще одно решение - "О неотложных мерах по нейтрализации угроз национальной безопасности в сфере миграционной политики". Правительство должно было в месячный срок подготовить изменения в законы, которые бы урегулировали введение в отношении иностранцев и лиц без гражданства из государств миграционного риска, и прежде всего из России, механизма предварительной проверки оснований для въезда в Украину с использованием электронного сообщения о намерении посетить Украину. Другой новацией должен был стать порядок заполнения и использования иммиграционной карточки. Это сделали в августе - новое Положение МВД обязало заполнять на границе иммиграционную карточку иностранцев из стран миграционного риска.
Что касается механизма предварительного сообщения, то лишь 13 декабря 2018 г. (несмотря на установленный решением СНБО в марте месячный срок) был зарегистрирован правительственный законопроект "О внесении изменений в некоторые законы Украины об усилении контроля над въездом в Украину иностранцев и лиц без гражданства", который предусматривает несколько существенных изменений в трех законах.
Во-первых, это отнесение к основаниям для пересечения границы предварительного сообщения о намерении посетить Украину для граждан стран миграционного риска. Во-вторых, введение нормы о предоставлении биометрических данных во время оформления виз. В-третьих, установление Кабмином в интересах национальной безопасности особых требований к уровню защиты паспортных документов иностранцев и лиц без гражданства, въезжающих в Украину.
Последняя норма об особых требованиях хотя и крайне нечетко сформулирована, очевидно касается введения въезда иностранцев по паспортам с бесконтактным электронным носителем. В случае принятия законопроекта эта норма будет имплементирована, и, возможно, уже в 2019 г. граждане России смогут въезжать в Украину только по биометрическим паспортам.
Как будут работать новые формы контроля на практике?
Система фиксации биометрических данных на границе успешно функционирует с 1 января 2018 г. По данным Пограничной службы, за первые шесть месяцев 2018 г. биометрический контроль на украинской границе прошли 350 тыс. иностранцев, в том числе 240 тыс. россиян.
Контроль происходит таким образом: у иностранцев берут отпечатки пяти пальцев на стационарных пунктах пропуска, и указательного пальца - во время мобильного контроля (в поездах, на борту кораблей или самолетов). В дальнейшем иностранцев, уже прошедших процедуру, идентифицируют, сканируя от одного до четырех пальцев одной из рук.
Как объяснили "Европе без барьеров" в ГНСУ, иностранцы могут отказаться от фиксации биометрических данных, но это для них будет означать автоматическое попадание на вторую линию контроля (собеседование и углубленный контроль), после которой их могут пропустить или не пропустить через границу. При этом указанная процедура не описана в Приказе МВД о порядке проведения контроля второй линии.
Более сложная ситуация с предварительным сообщением о намерении посетить Украину. Его до сих пор не ввели, а нереальные сроки для разработки механизма такого сообщения в решениях СНБО (три месяца, один месяц) заставляют сомневаться в их компетентности. Для примера: разработка и согласование похожей по функционалу системы ETIAS в Европейском Союзе длились два года, а сама система должна заработать только в 2021 г.
В общем, если обратиться к опыту других стран (а кроме разработанной в ЕС, системы предварительного сообщения о въезде действуют в США и Канаде), решение СНБО и разработанный Кабмином законопроект относительно механизма содержат еще одно фундаментальное отличие от мировой практики. Системы ЕС, США и Канады направлены на иностранцев, имеющих право безвизового въезда, и, наоборот, не направлены на обладателей виз.
Вместе с тем Украина планирует ввести такую систему не просто для визовых стран, а для стран, граждане которых для получения украинской визы уже проходят особо строгий контроль. Сейчас, по украинскому законодательству, граждане стран "миграционного риска" должны: а) пройти личное собеседование в украинском консульстве (даже если консульство есть только в другой стране); б) пройти проверку СБУ и других органов безопасности; в) заполнить иммиграционную карточку; г) после получения визы сдать отпечатки пальцев на границе. А вскоре должны будут еще и заполнять анкету предварительного сообщения о въезде.
Первые два этапа не касаются лишь двух стран - России и Киргизстана, которые является единственными странами миграционного риска с правом безвизового въезда в Украину. И складывается впечатление, что именно ради нее вводится предварительное сообщение о намерении посетить Украину, которое, по сути, не нужно для остальных 68 стран в списке.
Подводя итоги, можно сказать, что такая новация, как фиксация биометрических данных иностранцев на границе, эффективно функционирует и, по данным предыдущего мониторинга, не создает неудобств либо препятствий для иностранцев во время прохождения пограничного контроля. Однако даже после года работы процесс фиксации не имеет нормативного обеспечения, кроме внутренних рекомендаций Пограничной службы. По данным ГНСУ, на сентябрь 2018 г. был разработан проект соответствующего нормативного акта "Об утверждении Порядка фиксации (снятия, сбора) биометрических данных", но его до сих пор не утвердили.
Предложенная же пока что система механизма предварительного сообщения о намерении посетить Украину выглядит противоречащей испытанной в мире. Единственная страна из 70 стран в списке миграционного риска, для которой введение такого механизма имеет смысл, - это Россия, поскольку ее граждане, в отличие от граждан остальных 69 стран, не проходят установленных законодательством фильтров. Тем не менее Россия вместе с тем является безвизовой страной, то есть классическим объектом для системы предварительного сообщения. С этой точки зрения было бы целесообразнее ввести механизм предварительного сообщения о намерении посетить Украину не для стран миграционного риска, а для безвизовых стран, включая и РФ.
В пользу такого решения работает и тот аргумент, что Украина стремится интегрировать свои подходы с соответствующими нормами ЕС. Если ставить целью постепенно унифицировать визово-миграционную политику Украины и ЕС, то логичнее представляется внедрение похожих механизмов предварительного сообщения, а не разнонаправленных. И, кстати, в перспективе такая унификация будет означать еще и введение визового режима с РФ, что позволит применить другие методы контроля.
* * *
Хотя новые формы контроля над въездом и пребыванием иностранцев, скорее, отвечают стратегическим ориентирам и характеру главных угроз безопасности, зафиксированных в Концепции интегрированного управления границами, характерными особенностями имплементации этих решений были краткие и нереальные сроки, установленные для введения новаций, непрозрачность. В итоге многие предусмотренные сроки не были соблюдены, имплементация произошла второпях либо не состоялась совсем. Это свидетельствует об отсутствии должной и эффективной координации действий между разными органами власти, причастными к управления границами или действующими в сопредельных сферах.
Ситуация пока что стабильная. Украина довольно успешно ответила на большинство вызовов безопасности в сфере управления границами, и это подтверждено выводами Еврокомиссии накануне и после обретения безвизового режима. В них зафиксировано, что граница и ситуация с безопасностью в Украине контролируются в достаточной степени, чтобы ЕС не чувствовал явной угрозы из-за функционирования безвиза. Но каждая неудачная попытка что-то изменить или непредвиденная ситуация могут нарушить это довольно неустойчивое равновесие.
Сейчас некоторые решения, определяющие политику контроля границ, выглядят как принятые без должного доказательного обоснования и просчета последствий, как и механизмов имплементации. Наверное, излишне говорить, что это недопустимо. В этой сфере нужны эффективный орган межведомственной координации и качественная аналитика, предшествующая принятию решений.