29 августа, в первый день работы нового парламента, Владимир Зеленский подал законопроект о переподчинении Национальной гвардии Украины непосредственно президенту.
Менее чем за месяц до того были запущены самостоятельные патрули нацгвардейцев, и ZN.UA писало о сомнительной конституционности привлечения военных для охраны общественного порядка.
Никоим образом не отрицая доблести подразделений Национальной гвардии Украины, первый батальон которой сформировали участники Революции достоинства, следует трезво оценить конфигурацию силового и оборонного блока, а также конституционную и законодательную базу.
Украинская Национальная гвардия - это жандармерия, военное формирование, подчиняющееся гражданским правоохранительным органам.
В ХII ст. во Франции был создан прообраз жандармерии - личная гвардия короля. Уже после Великой французской революции это соединение следило за соблюдением порядка в армиях и внутри государства. Этот институт перенял ряд стран Европы во время наполеоновских войн. В XIX в. гвардии и жандармерии были персональными охранными элитными боевыми подразделениями императоров и царей.
Жандармерии были удобными буферными силами в ХХ в., позволяя оперативно усиливать регулярные вооруженные силы в случае опасности. Но развитие технологий и методов ведения войны меняет правила. У нас нет крупных военных операций с участием сотен тысяч военных, - войны ведутся преимущественно гибридным образом, в киберпространстве и точными военными операциями немногочисленными силами высокопрофессиональных военнослужащих.
Отдельные представители экспертного сообщества поддержали президентскую инициативу. Мол, во всем мире так. Но есть лишь несколько стран, в которых жандармерии подчинены президентам.
Первый пример - наш восточный сосед. В Российской Федерации Росгвардию создали в 2016 г. на основе Внутренних войск МВД, ОМОНов, печально известных своей жестокостью по отношению к митингующим, СОБР и им подобных.
Росгвардия подчинена лично Владимиру Путину, и обозреватели сходятся во мнении, что эта реформа могла поколебать такой чувствительный для восточного агрессора баланс в положении силовиков из разных структур, но страх российского президента перед массовыми протестами перевешивает прочие резоны.
Второй пример - США, где войска Национальной гвардии являются частью исполнительной власти, которую возглавляет президент. Впрочем, там имеет место двойное подчинение: и президенту, и губернаторам штатов - избранным должностным лицам. В обычном состоянии подразделения национальной гвардии - в ведении губернаторов. Лишь в исключительных случаях возможна т.н. федерализация этих подразделений и передача под прямое управление президента.
В других странах наиболее распространено двойное подчинение. Для осуществления функций охраны общественного порядка жандармерии подчиняются министру внутренних дел, а для выполнения задач по обороне страны - министру обороны. Такая модель действует во Франции, Италии, Испании, Португалии, Турции и Нидерландах.
Менее распространена практика подчинения жандармерии только МВД, как, например, в Беларуси, Молдове, Тунисе. До 2016 г. так было и в Украине.
Министру обороны жандармерии подчиняются в Польше, Аргентине и Марокко; правительству - в Иордании.
Среди наших соседей жандармерий нет в Словакии и Венгрии. При этом в Венгрии эксперимент по внедрению жандармерии имел место в 2004–2008 гг., но провалился. Также до 2004 г. жандармерия существовала в Грузии, - это были обычные "совковые" внутренние войска, которые ликвидировали в результате полицейской реформы времен Саакашвили.
Итак, практика прямого подчинения национальной гвардии руководителю государства является, скорее, исключением из правил, причем более мягкая американская версия предусматривает федеративное устройство, и в украинском варианте это были бы феодальные армии. Так что если внедрять эту практику в Украине, мы должны решить, на кого ориентируемся - на США или все-таки на Россию?
Переподчинение Нацгвардии президенту было одним из демпферов, которым Зеленский смягчал в общении с фракцией свою позицию по сохранению за Аваковым должности министра в новом правительстве. Этот актив проще всего отобрать, прикрываясь Конституцией, - Нацгвардия все же военное формирование, а следовательно, логична ее принадлежность к президентскому сектору безопасности и обороны.
По информации источников ZN.UA, в среду состоялась встреча Владимира Зеленского и Арсена Авакова при участии главы Офиса президента Андрея Богдана и помощника президента Сергея Шефира, которого считают близким другом министра внутренних дел. Судя по всему, о мире и согласии между главой силовиков и Банковой говорить не приходится, - в течение часового разговора Аваков не только отказался от предложенных ему заместителей и заявил о желании самостоятельно формировать команду МВД, но и не согласился отдать Нацгвардию Зеленскому. Вопрос заместителей вскоре решится и не обязательно станет критическим, ведь пришлось же Авакову смириться с назначением Эки Згуладзе своим первым заместителем, а Хатии Деканоидзе - главой новосозданной Национальной полиции. А вот насчет Национальной гвардии все может быть сложнее, - не исключено, что если такие изменения будут приняты, министр МВД сам подаст в отставку. По крайней мере, такая угроза прозвучала во время встречи на Банковой. Возможно, это поигрывание мускулами и попытка продолжить торг. Впрочем, как стало известно, рассмотрение профильным комитетом законопроекта о переподчинении НГ, которое должно было состояться 6 сентября, было снято с повестки дня. Особую пикантность придает тот факт, что законопроект разрабатывает комитет, где председательствует депутат от "Слуги народа" Денис Монастырский - в прошлом помощник близкого к Авакову экс-нардепа Антона Геращенко, который, вероятно, станет заместителем Арсена Авакова.
Странным кажется подчинение НГУ президенту, а не министру обороны. Но для личного контроля над гвардией есть причина - министр обороны может в критический момент отказаться выполнить незаконный приказ и не направит военных против людей. А Зеленский как верховный главнокомандующий сможет отдать приказ, не связанный с обороной, - разогнать нежелательный митинг или обещанный (и абсурдный) декабрьский путч.
Кстати, в условиях потенциально возможного "Минска-3" с кардинально иными, невыгодными для Украины условиями, президенту могут действительно пригодиться персонально подчиненные воинские подразделения с полномочиями действовать против митингующих.
Создается впечатление, что и предыдущая власть, и нынешняя, для которых общим знаменателем оказался Арсен Аваков, не имела и не имеет мало-мальски осознанного понимания, для чего предназначена Национальная гвардия. Даже в Стратегии развития органов системы МВД на период до 2020 г. она мимоходом упоминается один раз.
Часто НГУ используют как средство заткнуть дыры - некому конвоировать подсудимых и осужденных, не хватает патрульных полицейских на улицах, некого поставить в качестве кордона на мирных собраниях? Повсюду это приходится делать нацгвардейцам.
Конвоирование вот-вот должно отойти создаваемой Службе судебной охраны. Все остальные невоенные функции могут выполнять соответствующие подразделения полиции. В частях НГУ, выполняющих задачи по охране общественного порядка, в начале года было 9248 штатных должностей, из которых укомплектованы 6953. В то же время в патрульной полиции - недобор на 3392 должности при общей численности штата свыше 18 тыс. чел. Нацгвардейцев, выполняющих полицейские функции, целесообразно передать в состав Нацполиции.
Возможно, Нацгвардия - сдерживающий фактор от повторения инспирированных Кремлем выступлений сепаратистов и образования псевдореспублик. Нечто подобное касается и полномочий НГУ. Но какое количество гвардейцев этому обучено? Ну не срочники же будут подавлять массовые беспорядки или препятствовать захвату административных зданий. Для этого есть соответствующие армейские подразделения, если речь идет о "зеленых человечках", или полицейские спецназовцы в случае восстания сепаратистов.
В полиции же достаточно спецназовцев как в рядах подразделений тактико-оперативного реагирования (ТОР) патрульной полиции - 1217 бойцов по состоянию на начало года, так и в полиции особого назначения (обновленном более чем на 2/3 "Беркуте") - 4070. То есть на сегодняшний день в Украине более 5 тыс. полицейских, заточенных под охрану общественного порядка, - на 1,5 тыс. больше, чем в начале 2014 г. Для особо опасных случаев у полиции есть подразделение КОРД, а у СБУ - "Альфа". Словом, при наличии политической воли можно предотвратить любые возможные эксцессы.
Военнослужащие НГУ на улицах городов в больших количествах иногда появляются в напряженные моменты для демонстрации силы потенциальным нарушителям. Впрочем, экипированные полицейские спецназовцы поражают рядовых граждан не меньше нацгвардейцев.
Что же делать? Для начала следует провести ревизию функций и полномочий, чтобы дать четкий ответ на вопрос: в каком виде должна функционировать Национальная гвардия Украины? Думается, наиболее целесообразно - разграничить военные и полицейские полномочия в мирное время.
Следует лишить Нацгвардию правоохранительных функций и передать соответствующие подразделения вместе с вооружением и техникой в Национальную полицию, а затем подчинить гвардию министру обороны. За ней должны остаться полицейские полномочия в режиме военного положения. Для усиления вооруженных сил необходимо развивать войска территориальной обороны (резерв). Охрана общественного порядка в мирное время должна быть демилитаризована и лишена прямого влияния президента.