Проваливаясь медийно (скандалы последнего месяца в буквальном смысле закапывают рейтинг Зеленского), команда ОПУ жестко отыгрывает ситуацию административно. На следующей неделе будет проголосован во втором чтении давно ожидаемый законопроект №4298 о местных государственных администрациях (МГА).
Речь о включении механизма государственного надзора за получившим полномочия и финансы местным самоуправлением. Еще в ноябре основные стейкхолдеры законопроекта от правящей партии, гордо подняв голову, говорили о будущих «политически неангажированных префектах». Сегодня — избегают прямых комментариев. Их можно понять. Метаморфоза, случившаяся с концепцией законопроекта в кабинетах Банковой, вывернула наизнанку нутро власти: Зеленский идет на второй срок и готов побеждать любыми средствами. Циничное использование реформы, которую делали его же депутаты, — одно из них. Вот где — государственный переворот.
Однако обо всем по порядку.
Слуги Зеленского
Столкновение децентрализации, которую подхватило реформаторское крыло депутатов СН, и ползучей централизации, продуцируемой офисом президента, рано или поздно должно было произойти. Законопроект, подготовленный ко второму чтению, должен был рассматриваться в парламенте еще 18 ноября, однако застрял на Банковой, где был нещадно выхолощен. Формальности соблюли на внеочередном заседании профильного парламентского комитета, прошедшего на минувшей неделе. В результате от префекта-госслужащего из кадрового резерва, назначаемого по конкурсу, а также каждые три года подвергаемого ротации вне зависимости от смены политических команд на Банковой, остались «рожки да ножки».
«Были сторонники варианта — напрямую привязывать к сроку полномочий президента и срок полномочий главы администрации, — комментировал незадолго до «диверсии» Банковой подготовленный ко второму чтению проект глава профильного подкомитета Виталий Безгин. — Это неправильно, потому что тогда мы делаем его (префекта. — И.В.) не представителем государства и президента как должности, а представителем президента как персоналии. Законопроект это изменяет. Глава местной государственной администрации как представитель государства сможет продолжать работать и после президентских выборов, и когда пройдет три года его работы в одной админтерединице, его смогут перевести на должность в другую админтерединицу».
Но не так сталося, як гадалося: «Главы местных государственных администраций назначаются на должность президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины на срок полномочий президента Украины», — гласит перекроенная норма законопроекта.
А почему? Да потому, что уже третий год СН демонстрирует опасную тенденцию: персонализацию государства в лице президента Зеленского. Последние публичные события показали, что «слуги» избрали тактику «государство — это он», а Зеленский (не путать с Голобородько) избрал тактику «государство — это я». Таким образом осуществляется попытка представить внутриполитическую дискуссию и внутриполитическую конкуренцию как посягательство на государство. «Что хорошо для Зеленского, то хорошо для… Зеленского». Закон о местных госадминистрациях и префектах — лишь часть этой аксиомы.
Но идем дальше — к еще одной, подтверждающей «дальновидность» окружения Зеленского новелле: «В случае повторного мотивированного отклонения президентом Украины поданной Кабинетом министров Украины кандидатуры президент Украины может поднять перед Кабинетом министров Украины вопрос о назначении главой местной государственной администрации другой кандидатуры, которую Кабинет министров Украины в течение 10 дней со дня повторного отклонения подает на рассмотрение президента Украины».
То есть Зеленский, отклонив две условные кандидатуры Шмыгаля (если тот вдруг осмелеет), на третий раз вполне законно может потребовать — у главы исполнительной ветви власти! — подать того, кого хочет назначить сам. Вопреки Конституции. Ну да, Зе! совсем не строит президентскую республику по совету Данилова и с помощью Ермака. Он просто каждый день тихо устанавливает свои правила. Пока его политические оппоненты сотрясают воздух на пятничных шоу.
Читаем следующую статью: «Полномочия главы местной государственной администрации прекращаются президентом Украины досрочно в случае…», — и перед нами список из энного количества пунктов, включая неправильный чих «независимого» префекта. В то время как ч. 4 ст. 118 Конституции Украины четко гласит: «Главы местных государственных администраций назначаются на должность и увольняются с должности президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины».
Ну и как логичное следствие предложенной офисом «демократической» модели: «Заместители глав местных государственных администраций заявляют о прекращении своих полномочий новым главам местных государственных администраций… в день их назначения».
Кому при этом подчиняется и перед кем отчитывается подвешенный президентом за… галстук префект, уже не суть важно. «Важно другое: районные и областные государственные администрации — это прежде всего органы исполнительной власти, реализующие (а не формирующие) политику государства на местном уровне. Задача глав государственных администраций/префектов — обеспечить надзор за законностью в деятельности местного самоуправления и не допустить феодализации страны под зонтиком децентрализации. Что определяет их статус как государственных служащих, который и должен был урегулировать закон о МГА», — говорит один из авторов первой версии законопроекта, глава Центра политико-правовых реформ (ЦППР) Игорь Колиушко.
В силу дуализма, заложенного в нашу парламентско-президентскую Конституцию, глав МГА в качестве административного ресурса на выборах в большей или меньшей степени использовали все президенты. Губернаторов стабильно снимали с должностей по результатам местных и парламентских выборов не только указами Зеленского. И речь не столько об агитации за «гарантов» Конституции на этапе избирательной кампании, сколько о «защите» голосов всеми доступным средствами в ходе их подсчета. Ведь в полномочия главы администрации/префекта входит не только надзор за громадами, но и координация территориальных подразделений исполнительной власти. В том числе — всех силовиков. И если в распоряжении того же Порошенко во главе областей было всего 24 оловянных солдатика (причем без Авакова, предусмотрительно отстранившегося на выборах в 2019 году), то у Зеленского в 2024-м их будет ни много ни мало —136 (!). Вместе со сговорчивым Монастырским.
Администрации новых укрупненных районов — именно на этом сетевом уровне будет сосредоточена армия префектов — станут одной из основных опор для желающего переизбраться президента и его партии. Кстати, уже показавшей на довыборах в ряде округов, что для команды Зеленского нет ничего невозможного, если есть цель защитить результат и провести своего человека в парламент. И зачем, спрашивается, сильно напрягаться с собственной структурой? Тысячи «слуг народа» на всю страну хватит. Похоже, что два с половиной года забивавший на партийное строительство экс-глава СН, нынешний первый вице-спикер Александр Корниенко, точно что-то знал.
Более того, вскрывшаяся на фоне политического кризиса «консерва» ползучей централизации власти абсолютно стыкуется с ситуацией на всех ступенях госслужбы. Там после прихода «слуг народа» вместо принципов должного государственного управления — профессионализма и политической беспристрастности — еще больше зацвели «кумовство» и личная преданность. Причем никто даже не пытается делать вид, что это не так. Что уж говорить о формировании нового государственного института, где статус его ключевого представителя — префекта — законом вообще никак не обозначен. Более того, со стороны ОПУ мы наблюдаем не то что дикий откат в советское однопартийное прошлое, а чудовищную наглость и уверенность в полной безнаказанности за (уж простите пафос) топтание на Конституции.
Кто-то сейчас абсолютно резонно заметит, что вся децентрализация — топтание на Конституции. Однако здесь стоит сделать закладку — в финале нашего повествования мы вернемся к этому вопросу. А пока еще одно важное наблюдение: профильный комитет утвердил последнюю редакцию законопроекта еще на прошлой неделе, но вот ассоциации органов местного самоуправления (ОМС), которых вместе с Ассоциацией городов Украины (АГУ) — пять, до этого достаточно четко артикулировавшие необходимость независимого аполитичного префекта, до сих пор не проронили ни слова в защиту оригинальной версии законопроекта.
Молчание ягнят
Громады долго отбивались от претензий центральной власти и международных партнеров в части избегания надзора со стороны государства. Суть претензий: деньги и полномочия получили, а контроля никакого. Органа общей юрисдикции, который надзирал бы за местным самоуправлением от имени государства, нет. Прокуратура еще в 2014-м лишилась функций общего надзора, а областные и районные госадминистрации традиционно работают на два фронта. Договорняк и надзор в ручном режиме, когда по команде власти (накануне выборов или в воспитательных, а чаще, бизнесовых целях) включаются силовики или аудиторы, — стабильная и привычная схема взаимоотношений местного самоуправления и Центра. Прокурорская облава на Киев — прекрасное тому подтверждение.
Не удивительно, что в ходе обсуждения законопроекта основную борьбу ассоциации органов местного самоуправления сосредоточили на блоке будущих полномочий префекта. Хотите надзирать? Пожалуйста! Но только не переступайте «красных линий», очерченных Европейской Хартией местного самоуправления. В результате долго дебатируемая, но таки закрепленная в первом чтении и сохраненная Банковой модель «мягкого надзора» за громадами всех устроила. Согласно ей префект может останавливать акты местного самоуправления, угрожающие территориальной целостности, остальные решения ОМС — оспаривать исключительно в суде. В рамках состязательного процесса по сокращенной процедуре (15 дней) доказывать, что местная рада нарушила закон.
А вот будет ли префект госслужащим и кто при этом дергает его за ниточки — президент или Кабмин, — из поля зрения ассоциаций неожиданно выпало. Почему? Здесь включаются три отнюдь не взаимоисключающие версии.
Во-первых, местное самоуправление по итогам утверждения бюджета-2022 получило серьезные бюджетные преференции, включая +4% НДФЛ. И это очень похоже на размен. Даже с учетом того, что на аудите предприятий ТКЭ Кабмин «откусил» у громад более 25 млрд грн обещанной компенсации разницы в тарифах, а НДФЛ обещан на один бюджетный год.
Во-вторых, надзирать за громадами будет зависимый префект с перспективой привычного договорняка. Потому что при политическом префекте надзор — всегда вопрос обоюдовыгодного компромисса: ну, не будет префект кошмарить того, с чьей руки на месте кормится. Мы ведь помним, что местные власти по-прежнему дают полиции деньги на бензин. То есть Банковая под вывеской европейской реформы банально предлагает пролонгировать нынешний расклад.
«Представьте себе: вы идете в суд доказывать, что условная местная рада приняла решение, нарушив закон, — поясняет свою позицию один из авторов первой редакции законопроекта, директор Института развития территорий Юрий Ганущак. — С одной стороны город с миллиардными доходами, с другой — вы, честный, но бедный префект. Чем вы можете быть при таком раскладе вооружены? Только статусом госслужащего и законом! Когда вопрос отстаивания вашей позиции в суде — это вопрос дальнейшего карьерного роста. Если вы будете плохо работать, и суд не опротестует незаконное решение рады, то через три года вы просто потеряете работу.
Однако основные принципы независимой работы префекта на государство — кадровый резерв, конкурс и трехлетняя ротация (дабы не сращивался с местными феодалами) — из законопроекта вымараны. Теперь главу РГА могут снять в любой момент, абсолютно не поясняя, за что. Поэтому политический префект в смысле отстаивания интересов государства — нулевой. Он полностью будет зависеть от воли клерка из ОПУ. Будет политическая команда кошмарить голову громады — будет кошмарить. Правильно координируя силовиков, налоговую и другие контролирующие органы. Но он же будет проигрывать в суде, так как некомпетентен».
Поэтому ассоциации ОМС в этом смысле спокойны. «Тем более что в базовом законопроекте вся кадровая история префектов-госслужащих включается только с 2024 года, — уточняет наш источник в профильном парламентском комитете. — Но вряд ли ассоциации вошли в прямой сговор с властью, хотя их интересы сейчас и совпали. Надзор в любом случае надо включать. И если та же АГУ сейчас выступит против, то Банковая первая же обвинит мэров в саботаже. Надо понимать, что есть административное осуществление реформы, а есть — политическое. И в этом смысле децентрализация зашла в тупик: не имея возможности провести через парламент больше, иногда стоит пойти на компромисс. Правда, имея стратегию на будущее, как потом купировать полученные риски? Банковая — это не только умеренные децентрализаторы, там есть и «ястребы». Они очень просто внесут маленькую поправку и накинут на те же громады жесткий контроль. Плюс ударят по ассоциациям органов местного самоуправления. И прежде всего по АГУ. Законопроект уже готовится».
В-третьих, ассоциации ОМС действительно подвержены тотальному давлению со стороны Банковой. Эта тема достойна отдельного глубокого изучения, однако уже сейчас очевидно, что власть ведет агрессивную и продуманную политику подмены институтов гражданского общества. Речь как о заводе своих людей в ассоциации разных профессиональных и общественных сфер, так и о создании «гражданских клонов», где за коврижки — бюджетную щедрость или следственную слепоту — концентрируются ключевые стейкхолдеры отраслей. Кейс местного самоуправления, где на фоне децентрализации и открытия рынка земли в единый кластер сливаются интересы игроков правящей партии и ее основных спонсоров, показателен и актуален. Важно зафиксировать эту тенденцию, чтобы понимать с чем (и с кем) на самом деле мы имеем дело и к каким последствиям это может привести в контексте приближающихся парламентских и президентских выборов. Тем более что составляющими именно этого кейса были умершие при странных обстоятельствах народные депутаты Валерий Давиденко и Антон Поляков.
Так, из пяти ассоциаций ОМС три — уже под Банковой. Недавно созданную Всеукраинскую ассоциацию старост возглавляет Андрей Купраш — староста Бабинцов, где проживает первый вице-спикер Александр Корниенко. На Всеукраинскую ассоциацию громад зашел широко известный в узких кругах Иван Слободяник (за последние два года возглавивший аж три (!) всеукраинских ассоциации, в том числе и две земельные — «Агро-продовольственную раду» (2019) и Всеукраинский конгресс фермеров (2020). Всеукраинская ассоциация объединенных территориальных громад (2017), созданная при Порошенко как антидот АГУ, которую возглавлял Кличко, — также в орбите ОПУ. Все они поддержали кастрированный законопроект о МГА.
Не лучшие времена и в Украинской ассоциации районных и областных рад, — там предстоит смена многолетнего руководителя Сергея Чернова. Кто зайдет/кого заведут вместо него — вопрос. Институционально независимо держится только Ассоциация городов Украины. Поэтому появление законопроекта об ассоциациях в органах местного самоуправления, который уже рассматривали на рабочей группе в профильном комитете, — из этой же оперы: либо под правильным предлогом реформы ослабить сильную Ассоциацию городов Украины, размазав не только потенциального политического оппонента на выборах — Кличко, но и общий голос местного самоуправления. Либо, наоборот, слить всех в один котел АГУ, предварительно задушенной в дружеских объятиях Банковой.
И здесь дело даже не в выхолощенном законе о местных государственных администрациях (его можно поменять, обкатав модель мягкого надзора и вкусив «прелестей» политического префекта), а в субъектах, которые смогут/не смогут эти изменения инициировать. Глава Конгресса местных и региональных властей (по совместительству — ОПУ) Андрей Ермак точно не выступит за отмену модели, которую собственноручно заложил в описанный нами законопроект.
Поэтому вопрос границ компромисса той же АГУ — даже для того, чтобы просто выжить, — ключевой. Лягушка, брошенная в кипяток, выпрыгнет, а та, которую подогревают постепенно, — сварится. Не заметим, как проснемся в диктатуре. «Зеленскому не нужен кусок власти или доляшка в политике, он не будет одним из. Ему надо все, либо он уйдет из политики», — характеризует президента в беседе с ZN.UA близкий к нему олигарх.
Очевидно, если бы Зеленский, выполняя свое предвыборное обещание, не шел на второй срок, то законопроект с правильно выстроенной моделью надзора мог стать сюрпризом для следующего президента. Но претензия Зе! на второй срок очевидна. Никаких сюрпризов не будет.
Конституция выбора
Синхронно с изменением концепции законопроекта (21.11.2021) в информационном пространстве появился проект внесения изменений в Конституцию. Точнее, финальный отчет по результатам инклюзивных внепарламентских публичных консультаций «Изменения в Конституцию Украины в части децентрализации через консенсус». С абсолютно адекватной (за исключением нормы о том, что президент останавливает акты Кабмина, угрожающие территориальной целостности, без отсылки к закону) моделью государственного надзора. Да-да, с той самой, на которой Банковая поставила крест.
Можно было бы подумать, что в голове ОПУ произошло раздвоение личности и у одной из них есть шанс перетянуть вторую на светлую сторону. Однако ситуацию на странице Фейсбука пояснил глава профильного подкомитета Виталий Безгин. По словам депутата, обнародованный новый проект текста изменений в Конституцию не является наработкой комитета. «Это итог длительных общественно-экспертных консультаций, проводимых Дмитрием Гуриным и независимыми модераторами, — уточняет Безгин. — Это не зарегистрированный законопроект, а разработка для публичного обсуждения с представителями местного самоуправления, экспертами и представителями парламентских фракций/групп».
В настоящее время в стенах парламента только формируется группа для работы с соответствующим текстом на основе комитетов правовой политики и местного самоуправления. Более того, Безгин сделал четкий акцент на главном: «Модель обеспечения законности (государственного надзора) должна дублировать текущие формулировки законопроекта №4298, являющиеся компромиссом с местным самоуправлением».
Дело даже не в том, что реальный реформатор Виталий Безгин вдруг превратился в реакционного защитника Банковой, а смещенный с поста главы профильного подкомитета по местному самоуправлению «слуга народа» Дмитрий Гурин (некогда заваливший законы о местном самоуправлении и о столице) вдруг выдал на-гора относительно качественный конституционный продукт. Дело в том, что ответственность за принятие законопроекта прямо переложена как раз на ассоциации органов местного самоуправления. И прежде всего на институционально мощную АГУ. Которая вместе с монобольшинством уже на следующей неделе сделает президенту царский новогодний подарок. Соглашательски промолчав о заложенных в законопроект рисках авторитаризма.
Только не забудьте следить за температурой в кастрюле. И потом не говорите, что мы вас не предупреждали.
Больше статей Инны Ведерниковой читайте по ссылке.