Стремление украинцев к достойным стандартам жизни побуждает искать оптимальные модели регулирования отношений частного лица с властью. Обычно граждане считают, что, например, отмена депутатской неприкосновенности или перераспределение полномочий между представителями власти сможет решить проблемы, возникающие в повседневном общении человека и власти. Именно поэтому накануне выборов в представительные органы наиболее популярны именно такие обещания. Но даже их выполнение, к сожалению, не улучшает отношения государства к человеку.
Право на надлежащее администрирование
Украинское государство еще в 1996 году закрепило в Конституции положения, что человек признается в Украине наивысшей социальной ценностью. Особое значение эта базовая идея приобретает в отношениях, возникающих у человека с чиновниками. В Украине и гражданское общество, и государственные учреждения осознают, что ход таких отношений должен осуществляться по правилам, получившим в европейской правовой традиции название «административная процедура».
Обычно в Украине не вспоминают о праве на надлежащее администрирование. В то же время в законодательстве Европейского Союза оно признается и закреплено в ст. 41 главы V Хартии основных прав Европейского Союза. Это право предусматривает в частности: а) право каждого человека высказать свое мнение, прежде чем к нему будут применены меры, которые могут вызвать для него неблагоприятные последствия; б) право каждого человека на доступ к материалам дела, которое его касается, при соблюдении конфиденциальности, а также профессиональной и коммерческой тайны; в) обязанность административных органов мотивировать принятые решения.
Закон об административной процедуре пытаются принять уже более 20 лет
В Украине уже более 20 лет разрабатывают проект закона об административной процедуре. О необходимости упорядочения деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления в отношениях с гражданами указано еще в Концепции административной реформы, утвержденной Указом президента Украины «О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине» от 22 июля 1998 года. Стратегией реформирования государственного управления на 2016–2020 годы разработка законопроекта об административной процедуре определена как приоритетная задача. Сейчас Кабинет министров Украины подал законопроект «Об административной процедуре» на рассмотрение Верховной Рады Украины (регистрационный номер 3475).
Закон об административной процедуре улучшит положение частного лица в отношениях с чиновниками
В основу проекта закона положены идеи, содержание которых сводится к следующему: 1) лицу гарантируется право высказать свою позицию в деле до принятия решения; 2) лицу обеспечивается доступ к материалам его дела; 3) орган власти обязан мотивировать решение, принятое не в пользу лица; 4) орган власти обязан в принятом решении отмечать, каким образом и какому субъекту решение может быть обжаловано.
Введение в украинское законодательство этих принципов улучшит положение частного лица в отношениях с чиновничьим аппаратом, поскольку закрепит порядок принятия решения в отношении лица. Такой законодательный акт станет основным законом публичной администрации, что позволит ее ограничивать и контролировать. Именно через административную процедуру идея человекоцентризма будет реально отражена в нормах права.
Новеллы законопроекта
Положения проекта закона об административной процедуре направлены на то, чтобы не допустить отягощения для частного лица в отношениях с должностными лицами органов исполнительной власти и местного самоуправления. Так, сказано, что административный орган не имеет права обязывать частных лиц самостоятельно получать документы и сведения, необходимые для осуществления производства, если они находятся в государственных реестрах или владении других властвующих субъектов. А государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации должны по требованию административного органа предоставлять такие документы и сведения.
Положениями проекта закона внедряется идея «одно заявление — несколько дел». Это означает, что лицу будет достаточно подать одно заявление для решения нескольких взаимосвязанных проблем. Например, с рождением ребенка у родителей возникает необходимость зарегистрировать этот факт, зарегистрировать местожительство ребенка, инициировать получение помощи от государства. И путем подачи одного заявления можно будет решить все эти дела. Также предусмотрено, что лицу не может быть отказано в регистрации поданного заявления. Особую значимость такое предписание приобретает в случае, если существует риск того, что представитель власти будет требовать у заявителя подачи документов, не предусмотренных законодательством, и не будет принимать заявление для рассмотрения.
Еще одна новелла, размещенная в законопроекте об административной процедуре, — закрепление правил административного производства с большим количеством лиц. Речь идет о случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на строительство торгово-развлекательных центров на территории жилых массивов, размещении автозаправочных станций или вредных производств вблизи домов, где живут люди. Законопроект предусматривает, что для решения дела, касающегося большого количества лиц, могут привлекаться представители этих лиц, а также представители общественных организаций, позиции которых должен учесть субъект власти при вынесении решения.
Важная новелла законопроекта — требование к субъекту власти мотивировать принятое решение. Такое обоснование административного акта в письменной форме должно давать лицу возможность правильно его понять. Недостаточное, противоречивое или непонятное обоснование будет равноценно его отсутствию. Мотивирование акта, принятого не в пользу лица, позволит такому лицу взвешенно утвердить решение о его обжаловании. А в большинстве случаев не допустит дальнейшего конфликта между частным лицом и представителем власти.
Кроме того, в проекте закона есть требование в принятом решении отмечать срок вступления его в силу и способы его обжалования. В частности, именно орган власти должен указать название и местонахождение административного органа, куда лицо может обратиться с жалобой на принятое решение, и вид суда, куда может быть подан иск. Это поможет лицу воспользоваться возможностью обжаловать акт без затрат на услуги юристов. Кроме этого, момент вступления административного акта в силу связывается с фактом доведения его до сведения лица (лиц). А потому и срок административного обжалования будет считаться с этого момента.
Отдельное внимание в законопроекте уделено возможности отзыва административного акта. Заметим, что проблема отмены органом власти принятого им решения неоднократно становилась предметом судебных производств. Самыми резонансными примерами являются дела, когда орган местного самоуправления принимает решение о выделении лицу земельного участка, а со временем отменяет это решение. В частности, в 2009 году даже Конституционный суд Украины дал толкование такому полномочию представителей власти. Сейчас ни один нормативно-правовой акт не устанавливает условий отзыва правомерного административного акта. Вместе с тем в законопроекте об административной процедуре такие условия закреплены. Кроме того, толкуется категория «публичный интерес», учитывая который административный акт может быть отозван и при этом решен вопрос возмещения вреда лицу, которому этот акт был направлен.
Обратим внимание еще на одну новеллу законопроекта. Речь идет об установлении правил, по которым административный орган реализовывает так называемые дискреционные полномочия, или административное усмотрение, наличие которых, с одной стороны, позволяет действовать гибко, выбирать оптимальный вариант решения, учитывать обстоятельства конкретного дела, а с другой — может порождать коррупционные действия, приводить к принятию решений вопреки цели, с которой эти полномочия предоставлены.
Парламент должен действовать решительно
Следовательно, введение в Украине правил общей административной процедуры ограничит произвол со стороны представителей власти в отношении частного лица, сформирует понятные лицу и чиновнику предписания. В связи с этим необходимо, чтобы парламент как можно быстрее принял закон об административной процедуре. И этот закон будет служить лучшей гарантией конституционного положения, сформулированного в статье 3: «Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью; права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства; государство отвечает перед человеком за свою деятельность; утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства».