Безвиз есть. Речь идет не только о хотя и ограниченной, но все еще реальной возможности поехать в Болгарию, Хорватию, Польшу или другую страну ЕС (при определенных условиях). Нам вновь напомнили о его обратной стороне — реформах, которые остаются актуальными, независимо от того, путешествуют граждане по зарубежью или сидят на карантине. Если точнее, Украине пригрозили лишением безвиза из-за несоблюдения взятых обязательств.
Недавнее назначение Верховной Радой членов комиссии по отбору руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры подняло волну критики как в Украине, так и в ЕС. Украинские антикоррупционные организации заявили, что считают новых членов комиссии некомпетентными и/или заангажированными. В ЕС напомнили о связи между эффективностью и независимостью антикоррупционных институтов и функционированием безвизового режима. И доступом к финансовой помощи.
В то же время в тематических группах социальных сетей уже спрашивают: правда ли, что безвиз отменили? В наивной простоте этого вопроса отражается вся глубина непонимания того, как работает украинский безвиз с ЕС и что именно определяет его устойчивость. Причем непонимание демонстрируют не только пользователи, которым, может, и не обязательно знать, что именно движет безвизовый механизм. Искреннее или неискреннее оно есть и у тех, кто должен быть квалифицированным «техником». Хотя и нельзя воспринимать всерьез мнение соцсетей о немедленном конце безвиза, монотонные уверения со стороны власти, что все обстоит благополучно, все под контролем и никакой угрозы нет, тоже не являются правдой.
Понятно по крайней мере одно. Несмотря на то, что за последние три года все привыкли к безвизовым поездкам, а пандемичные ограничения будто бы сняли эту тему с повестки дня, в вопросе безвиза остается колоссальный потенциал — медийный, социальный, электоральный. Именно благодаря этому угрозы (при)остановить безвиз даже ставят в один ряд с перспективой лишения миллиардного кредитования. А внимания они, кажется, привлекают даже больше. Именно поэтому надо еще раз более четко ответить на вопрос, что именно влияет на устойчивость безвиза, что по-настоящему может разрушить это достижение, и на что, как и когда следует обратить внимание, чтобы этого не произошло.
Возможность приостановления безвизового режима с ЕС определена специальным механизмом. В нем прописан ряд индикаторов, которые отслеживает ЕС. Условно их можно разделить на две группы: критерии миграционные и критерии устойчивости реформ. Среди первых — динамика отказов во въезде на границе, просьб об убежище, количестве мигрантов, находящихся в ЕС незаконно, уровень сотрудничества в сфере реадмиссии и возможные угрозы безопасности для стран ЕС (например, если граждане безвизовой страны вдруг начинают совершать значительное количество серьезных преступлений в ЕС).
Во втором пакете — устойчивость реформ в сферах безопасности, защиты прав человека, противодействия коррупции, соблюдения демократических норм, введенных страной в рамках визовой либерализации с Европейским Союзом. Например, в сфере безопасности Украина брала на себя обязательства по борьбе с организованной преступностью и финансированием терроризма, противодействию коррупции, и в частности — обязалась обеспечить функционирование независимого антикоррупционного органа.
В 2018 году механизм приостановления был интегрирован в текст Регламента ЕС в отношении визовых и безвизовых стран (2018/1806). С одной стороны, он спроектирован так, чтобы обеспечить быстрое приостановление. Это было одним из требований испуганных миграционным кризисом государств-членов накануне предоставления безвиза Грузии и Украине. Но как сама процедура, так и обоснование ее необходимости требуют усилий и времени, а процедура приостановления — достаточно гибкая.
Так, в случае нарушения миграционных критериев инициировать запуск механизма может страна-член ЕС, обратившись в Еврокомиссию, сама Еврокомиссия или простое большинство стран-членов ЕС (то есть, по меньшей мере 14 государств). При этом Еврокомиссия должна сначала попытаться найти решение проблемы путем диалога с третьей страной, и только если такая попытка не сработает или инициатором выступает сразу простое большинство стран-членов, в течение месяца после этого должно быть принято решение о приостановлении. Вначале оно должно касаться отдельных категорий граждан, если именно с ними были связаны нарушения, и действовать девять месяцев. Если это не поможет — безвиз заберут на полтора года уже для всех граждан третьей страны, а после этого может быть даже рассмотрено постоянное возвращение визового режима.
В то же время реакция на откат реформ прописана менее конкретно. Регламент 2018/1806 не определяет, о каких именно реформах идет речь, подчеркивая, что у каждой страны они свои. Зато он определяет, что в течение семи лет после получения третьей страной безвиза, по крайней мере раз в год Европейская комиссия должна предоставлять мониторинговые отчеты для Европарламента и Европейского Совета о соблюдении страной условий визовой либерализации. Именно на основании этих отчетов Европейская комиссия может запустить механизм приостановления из-за отката реформ. При этом ЕС также будет учитывать наличие или отсутствие диалога со страной, ситуацию с правами человека и возможное влияние лишения безвиза на эту ситуацию, политическую ситуацию и двусторонние отношения с этой страной.
Например, Грузия и Молдова уже имели проблемы с обеими составляющими мониторинга. В 2017–2019 годах граждане Грузии начали массово обращаться за убежищем в ряде стран ЕС и Шенгена — от Германии и Франции до Швеции и даже Исландии. Более того, немецкая полиция жаловалась на использование механизма убежища грузинской организованной преступностью для деятельности на территории страны.
В 2018 году Молдова из-за проблем с деятельностью антикоррупционных органов и сомнительных решений о местных выборах получила «предупредительную» резолюцию Европейского парламента, в которой едва ли не впервые на таком уровне было упомянуто о необходимости соблюдать обязательства в рамках безвиза.
Но в обоих случаях дальше заявлений дело не пошло. В частности благодаря постоянному диалогу и работе над ошибками. Так, Грузия приняла несколько норм, направленных на борьбу с фейковыми искателями убежища, например, значительно усложнив смену фамилии и получение «чистых» документов на новую фамилию, усилив контроль на выезде из страны и сотрудничество с Европолом.
В каком положении здесь находится Украина?
Последний на сегодняшний день и третий по счету отчет Еврокомиссии вышел 10 июля нынешнего года. О миграционных показателях нашей страны ZN.UA уже писало раньше. Хотя Украина является лидером по количеству отказов во въезде и числу мигрантов с незаконным пребыванием, эти цифры смягчаются в целом большим количеством поездок, значительной долей добровольных возвращений после незаконного пребывания и некритически высокой динамикой роста указанных показателей. А количество просителей убежища из Украины в ЕС даже уменьшается. Высокоэффективным является сотрудничество ЕС и Украины в сфере реадмиссии. Хотя из-за пандемии здесь произошла определенная просадка.
Что касается реформ, то антикоррупционная составляющая находилась в фокусе мониторинга задолго до нынешних перипетий. В 2017 году ЕС беспокоило обеспечение эффективного функционирования НАБУ, САП и НАПК, введение специализированного антикоррупционного суда и попытки взять антикоррупционные агентства под контроль. В 2018 — эффективная оценка электронных деклараций должностных лиц, которая тогда сильно буксовала, требование декларирования для антикоррупционных активистов, проблема аудита НАБУ и права на независимую прослушку, независимость и эффективность САП. И в 2020-м было требование обеспечить устойчивость и независимость всех антикоррупционных органов, в частности — прозрачные и независимые выборы нового руководителя САП.
Можно уверенно сказать, что проблема независимости антикоррупционных органов в безвизовых отношениях Украины с ЕС возникла не вчера. Как это ни парадоксально, но Европейский Союз, к сожалению, один из немногих игроков, по-настоящему заинтересованных в том, чтобы украинские антикоррупционные органы были независимыми и работали на государство, а не на конкретных людей или политические силы. От этого зависит и безопасность самого ЕС, ведь страна безнаказанной коррупции — природный источник миграционных и безопасных рисков, если у тебя с ней безвизовый режим.
Пока ситуация замерла в неуверенном балансе. Брюссель подал голос, в Киеве будто бы прислушались. Реакция и готовность власти к диалогу имеют здесь большое значение. Это зафиксировано письменно в законодательстве ЕС и практикуется непосредственно, как свидетельствует опыт Грузии. Но если назначение руководителя САП новоизбранной комиссией снова вызовет противостояние, если украинская власть проигнорирует сегодняшние сигналы и попытается стремительно продвигать выгодного себе человека без надлежащих компетенций и вопреки требованиям закона, мы увидим новый всплеск заявлений, уже более жестких. Тогда перспектива потерять безвиз станет прямой и непосредственной.