Есть в жизни страны события, которые, на первый взгляд, кажутся будничными, даже незаметными, но при этом меняют наше будущее. Что-то подобное можно сказать о давно ожидаемых и очень важных решениях по изменению административно-территориальной палитры Украины, являющейся фундаментом для организации местной исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Любая система не может долго находиться в состоянии нестабильности, ожидании трансформации, потому что тогда она становится все менее устойчивой, все более неэффективной, она регрессирует. Особенно это характерно для сложной системы местных органов власти. Время дискуссий заканчивается, надо принимать решения, даже если они сегодня не совсем популярны. А их обоснованность или ошибочность можно будет оценить с течением времени — после местных выборов, принятия пакета других законов, завершения формирования новых органов местной власти и хотя бы года функционирования в новых условиях.
Следующая и последняя пленарная неделя третьей сессии Верховной Рады Украины IX созыва может стать исторической, если парламент примет важные решения, позволяющие навсегда распрощаться с советчиной в районном делении территории страны и открыть новую страницу на пути к развитию современной системы организации местной власти. Не хочется даже думать о печальной «историчности», какой она может стать, если Украина не воспользуется этим шансом и не вырвется из тисков прошлого.
Итак, осталось сделать несколько шагов к давно ожидаемым решениям, без которых нельзя реформировать систему местного самоуправления, невозможно усилить состоятельность новообразованных 1470 громад.
Районы: битва за/против. Чего ждем от парламента?
Да, будет решающая битва, в которой надо рассчитывать только на победу. Первое и самое главное — это принятие постановления об образовании и ликвидации районов (№3650), которым предлагается образовать в АР Крым и 24 областях 133 новых района и ликвидировать существующих 490. Это не только важное, но и тяжелое как политически, так и психологически решение. Многим привыкшим к нынешней неэффективной системе районного деления это решение не нравится, они оказывают ожидаемое сопротивление. Но альтернативы этому решению нет. Неутверждение новых районов создаст ситуацию, которая усугубит хаос в системе территориальной организации местной власти и заставит ЦИК автоматически объявить очередные выборы во все райрады 465 районов (кроме 25 оккупированных). Тогда по меньшей мере в 76 районах такие райрады и райгосадминистрации вообще не понадобятся, потому что там образована одна громада на весь район. В пределах 81 района сформированы по две громады, что тоже нивелирует целесообразность сохранения таких районов. Еще больше проблем будет в почти 40 новообразованных громадах, сформированных на территории двух и даже трех существующих районов, — там и райрады невозможно будет избрать.
Кто они, и почему недовольны формированием новых районов?
Не бывает реформ, которым не оказывают сопротивление. Все масштабные изменения в государственном строительстве направлены на трансформацию неэффективных властных систем с большим количеством чиновников, которые срослись с этими системами, которым там достаточно комфортно, точка зрения или позиция которых иногда не выходит за пределы собственного рабочего кресла. Сегодня это сопротивление, хотя и замаскированное, довольно заметно со стороны не только части райрад, но и части райгосадминистраций, представителей других органов власти районного уровня и отдельных громад. Они поднимают громкий крик и «оплакивают» ликвидацию «своих» районов или борются за право быть райцентром.
Среди «защитников» нынешних районов есть часть местных политиков и партий, начавших избирательный марафон на местные выборы. Предлагать идеи развития — сверхтяжелая тема, а вот защита района, да еще и со столетней историей, подается как некий местный патриотизм.
Конечно, у каждого свои интересы, но все они позиционируют себя как защитников интересов жителей района, которые «будут страдать», если райцентр окажется в другом месте, а не у них. В действительности никакой трагедии не будет. Новые районы образуются для организации системы исполнительной власти, а это — местные администрации, полиция, фискальные органы, госзем, госстат и другие, а также прокуратуры, судов. Неблагодарное дело — объяснять таким оппонентам или «диванным экспертам», что жители района живут не в районах, а в селах, поселках, городах, и почти все (!) административные и коммунальные услуги должны и будут предоставляться в громадах, в частностив ЦПАУ. Для них это не аргумент. Им нужен свой район.
Может, недостаточно эффективно проводилась информационно-разъяснительная работа в процессе моделирования новых районов?
Об изменении территориального устройства на субрегиональном уровне было известно в течение многих лет. И об условной цифре «100 районов» слышали все. Первые результаты моделирования районов появились более десяти лет назад. В прошлом и нынешнем годах проводилось множество встреч на региональных и центральном уровнях, где обсуждались концептуальные подходы, методические рекомендации и разные варианты нового районирования. Десятки публикаций, выступлений в СМИ. Основные предложения для общественного обсуждения размещались на сайте «Децентрализация». Следовательно, процесс был продолжительным и достаточно открытым.
Учитывалось ли мнение органов местного самоуправления при формировании проектов новых районов?
Проекты решений по районам разрабатывались и согласовывались не только с участием областных администраций, но и с привлечением всеукраинских ассоциаций, областных и многих районных рад, городских голов. Да, их мнение важное, но не может быть решающим хотя бы с учетом того, что даже у ассоциаций были и есть диаметрально противоположные позиции.
Но можно задать вопрос в другом ракурсе: известны ли кому-либо зарубежные примеры, когда государственная исполнительная власть была обязана согласовывать свою территориальную организацию с органами местного самоуправления? Такой практики нет. Потому что это вопрос исключительно исполнительной власти, а не сфера компетенции местного самоуправления. Поддерживая принцип невмешательства органов исполнительной власти в текущую деятельность органов местного самоуправления, в утверждение ими внутренней структуры, местных бюджетов, стратегий развития, представителям отдельных органов местного самоуправления надо также воздерживаться от нелогичного желания диктовать исполнительной власти, как ей организовать деятельность своих территориальных органов и в пределах каких районов.
Подчеркиваю: территориальное деление государства на новые районы происходит под новую, более эффективную систему исполнительной власти, а не для организации местного самоуправления, которое должно развиваться в громадах.
Один из аргументов критиков новых районов — тотальное сокращение работников местных органов власти. Как изменение территориального устройства повлияет на количество местных чиновников?
Какие-либо изменения в территориальной организации власти, перераспределение и децентрализация полномочий вызывают изменения в структуре и численности работников. Но ведь система власти и чиновники в ней — для выполнения закрепленных полномочий, для предоставления государственных услуг, а не для заработка. Критики, считающие, что органы власти создаются для обеспечения рабочими местами чиновников и нельзя ничего изменять, — ошибаются. Власть — это не рабочие места, но одна из ее функций — построение благоприятного инвестиционного климата для развития бизнеса, который и создает рабочие места.
Если оценивать численность работников, задействованных в системах местных органов исполнительной власти и местного самоуправления, то да, прогнозируются некоторые изменения. И они абсолютно логичны. Если большинство полномочий и услуг с районного уровня переходят в громады, то и ресурсы, и численность исполнительных органов громад увеличатся, — там нужны квалифицированные специалисты.
А теперь о районных структурах. Возьмем только райгосадминистрации и райрады. Почти в 30 районах уже несколько лет 100% их территории охвачены одной или несколькими ОТГ. Но там продолжают действовать РГА и райрады фактически без полномочий и финансируются из государственного бюджета. Разве допустимо это так оставить?
Поэтому РГА останется столько, сколько будет насчитываться новых районов, но они будут институционально более состоятельными по структуре и численности работников по сравнению с нынешними. Что же касается структуры новых РГА, то она будет другой. В каждой РГА предполагается функционирование территориальных подразделений по особо чувствительным для граждан услугам, прежде всего социальным и другим, до тех пор, пока во всех громадах не заработает система ЦПАУ. Такие подразделения в первую очередь будут в нынешних райцентрах. Для этого также понадобятся служащие. Следовательно, если количество руководителей РГА уменьшится почти в 3,5 раза, то численность работников РГА будет оптимизироваться в следующем году поэтапно, с учетом полномочий, которые будут закреплены в законе о местных государственных администрациях.
Что же касается других территориальных органов и подразделений на районном уровне, координируемых центральными органами исполнительной власти, то подавляющее большинство их давно действуют в формате межрайонных, горрайонных структур, а их численность отвечает стоящим перед ними задачам. Переформатирование под новое районное деление будет, но не настолько масштабное, чтобы повлечь за собой высвобождение работников. Более того, по линии полиции, других институтов по вопросам безопасности придется укреплять их эффективность работы во всем новообразовавшимся громадам, а значит, наполнять дополнительными профессиональными кадрами.
Подчеркиваю: органы власти создаются не для дополнительных рабочих мест, а для выполнения властных функций. Нет компетенции в органе власти — следовательно, он не нужен.
Очередные местные выборы и выборы в районные рады — вопрос есть, а ответ?
9 июля парламентский комитет рекомендовал принять постановление №3809 о назначении очередных местных выборов на 25 октября 2020 года, согласно которому назначаются очередные выборы депутатов областных, Киевской городской, районных в городах рад и киевского городского головы, кроме временно оккупированных территорий Крыма и Донецкой и Луганской областей.
Что же касается назначения первых местных выборов председателей и депутатов сельских, поселковых, городских рад (1470 утвержденных правительством), то это компетенция ЦИК. В то же время комитет рекомендует исключить проектную норму постановления, в которой речь идет о назначении первых местных выборов в новообразованных громадах и районах.
Следовательно, решение о выборах — за парламентом, который созывают на внеочередное заседание 13 июля с.г. Каким оно будет в части выборов в райрады, важно, но не настолько, как решение об образовании новых районов.
Еще раз о громадах, дискуссии вокруг которых стали менее заметными на фоне борьбы за районы. Все ли удалось?
Процесс формирования состоятельных громад был более длительным и сложным, чем формирование районов. Стартовали с полного непринятия идеи добровольного объединения и дошли до осознанного желания самих громад объединиться и преодолеть сопротивление изменениям местной исполнительной власти.
Все ли хорошо? Нет. Не удалось избежать разновекторных влияний, не всегда направленных на прагматизм, иногда руководствовались эмоциональностью. Самое болезненное для меня то, что не удалось сохранить без изменений отдельные из образованных в прошлые годы ОТГ, а их около 18 (больше всего на Волыни, Львовщине), которые соответствовали параметрам методики.
По результатам разработанных облгосадминистрациями перспективных планов, правительство утвердило 1470 административных центров и территорий громад, в которых должны состояться первые выборы. Можно ли сейчас — или в будущем — что-либо изменить в составе новообразованных громад или образовать новые? До выборов — практически нет времени. Но за новообразованными громадами останется право инициировать соответствующие изменения после выборов согласно Закону «О добровольном объединении территориальных громад» или другому закону, который будет внесен в парламент и определит порядок внесения изменений в админтерустройство на уровне как громад, так и районов. Надо также принять закон об агломерациях, который расширит возможности громад для сотрудничества без объединения в одну громаду. Можно спрогнозировать, что после местных выборов таких инициатив будет очень мало.
Существует также мнение, что прежде чем принимать новое админтерустройство, необходимо знать, какие полномочия будут у органов власти. Кто-то считает, что сначала надо определить полномочия, налоги, а потом — рассматривать вопрос новых районов. Есть ли целостное видение картины после завершения реформы?
Вся логика изменений — в действующей Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, которая прошла испытание временем, поддержана международным сообществом (мне приходилось неоднократно презентовать ее в Страсбурге на разных мероприятиях Совета Европы, в институтах ЕС в Брюсселе, на других международных мероприятиях). В ней есть ответы практически на все концептуальные вопросы — и о состоятельных громадах, и о новых районах и системе власти, о полномочиях и ресурсах, префектурах, даже об административном надзоре, о котором немодно упоминать.
Но в реформе прописаны последовательно логичные шаги, не допускающие, что сначала дайте деньги, потом полномочия, а тогда создадим громады и районы. Именно эта логика соответствует ярким картинкам о коне и телеге.
Понятно, что сначала определяется территориальное устройство, являющееся фундаментом для организации системы территориальных органов власти и местного самоуправления. Властные стены должны стоять на четком и прочном современном фундаменте, а не на руинах, оставленных в наследство от СССР.
Ответ на вопрос по полномочиям — в первом пакете из давно обнародованных четырех основных законопроектов (о местном самоуправлении, о местных государственных администрациях, об изменениях в Бюджетный кодекс, об изменениях в Налоговый кодекс).
Но главный ответ заключается в том, что правительство может внести их в парламент только после утверждения фундаментального решения по территориальному устройству районов и громад в их составе (№3650).
Подчеркиваю, что с постановлением о районах необходимо принять изменения в Бюджетный кодекс (№3614), которые развеют ряд спекуляций и добавят уверенности в неизменности налоговой базы будущих громад.
Как воспринимают изменения наши международные партнеры?
24 июня состоялось заседание Совета доноров по вопросам внедрения реформы о децентрализации в Украине, на котором были презентованы основные задачи и календарный план реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине на период 2020–2021 годов.
Для нас очень важно, что Чрезвычайный и Полномочный Посол Королевства Швеция в Украине Тобиас Тиберг (Швеция председательствует в Совете доноров), представительство ЕС в Украине, специальный посланник правительства Германии в Украине господин Мильбрадт положительно оценили и приветствовали решение профильного комитета рекомендовать парламенту принять постановление об образовании и ликвидации районов. Ведь это решение является решающим на этапе формирования территориального устройства.