Существует миф, что повышением заработной платы государственным служащим можно преодолеть коррупцию. Но это не так, потому что доброчестность не продается. Высокий уровень заработной платы не всегда гарантирует профессионала на должности, равно как уровень оплаты труда, даже повышенный в несколько раз, нельзя сопоставить с уровнем коррупционной ренты. Поданные недавно декларации государственных служащих свидетельствуют в том числе и об этом. Должна быть неотвратимая ответственность за коррупционные действия.
В ином случае политическая и административная коррупция приводит к депрофессионализации органов государственной власти и порождает невежество. Что, собственно, с нами и происходит. Причем речь идет о невежестве безапелляционном и самоуверенном. Такой эффект в психологии называется эффектом Даннинга—Крюгера. Это когда лицо, не имеющее соответствующей профессиональной подготовки и необходимого опыта работы, но наделенное широкими властными полномочиями и владеющее чрезмерными амбициями, может выполнять работу очень непрофессионально, но при этом абсолютно искренне не осознавать этого. В результате получим крайне плохое управление.
На фоне этого явления начатая властью (в том числе в профильном парламентском комитете) дискуссия о том, сколько нужно платить чиновнику, выглядит непрофессиональной и половинчатой. В этом случае сначала нужно ответить на вопрос, за что и как надо платить. И только потом вести разговор в практической количественной плоскости.
На протяжении трех месяцев нами при участии общественных организаций «Восточноукраинский центр общественных инициатив» и «Международный институт глобалистики» была проведена общественная экспертиза деятельности Национального агентства Украины по вопросам государственной службы (НАГС). Основным ее предметом было формирование и реализация политики оплаты труда государственных служащих. Проблема сложная и весьма деликатная. Сложная, поскольку носит междисциплинарный характер и требует глубоких профессиональных знаний и опыта. Деликатная, потому что у каждого человека могут быть свои представления о том, что такое достойная работа и достаточное и справедливое вознаграждение за нее.
Вряд ли следует напоминать, что формированию политики должны предшествовать тщательный анализ с использованием достоверных данных. Согласно процедуре проведения общественной экспертизы, нам были предоставлены документы о реформе труда государственных служащих, наработанные НАГС.
И, как выяснилось, несмотря на то, что руководство НАГС принимает активное участие в публичных обсуждениях справедливости или несправедливости оплаты труда госслужащих, внутри ведомства этой проблемой практически не занимаются.
Поражает то, что у НАГС нет каких-либо результатов мониторинга (или выборочного анализа) размеров заработной платы государственных служащих государственных органов, в том числе самого НАГС. Не осуществляется анализ рыночных размеров заработных плат. Нет финансово-экономических расчетов для обоснования предложений НАГС по вопросам оплаты труда государственных служащих, а также ожидаемой эффективности реализации этих предложений.
Также мы не получили данные о фонде оплаты труда и среднемесячной заработной плате государственных служащих по каждому государственному органу, в том числе по НАГС, и в частности специалистов по реформам. Очень досадным показателем является то, что НАГС даже не может ответить на вопрос о количестве разных должностей государственной службы.
Что, впрочем, неудивительно. Многие должностные лица НАГС, выполняющие руководящие функции, не проходили конкурс, а были приняты на работу по контрактам (процедура, действовавшая на период карантина). За этот период наработан значительный массив документов, но их качество весьма низкое. Тот же эффект Даннинга—Крюгера. Речь идет об очевидных, но принципиальных вещах, которые сложились в системе и которые нельзя игнорировать. Тем более, если власть демонстрирует готовность реформировать государственную службу не на словах, а на деле.
Как обстоят дела сейчас?
Во-первых, концепция реформы оплаты труда государственных служащих, утвержденная в мае 2020 года, одной из основных задач действительно определяет установление конкурентного уровня оплаты труда на государственной службе. На первый взгляд, ни у кого не вызывает сомнений, что уровень оплаты труда, особенно специалистов территориальных органов власти, крайне низок и требует пересмотра. Да, заработная плата государственных служащих должна быть достойной, конкурентной, но вместе с тем обоснованной. Она не может исходить только из парадигмы «дотянуть до рыночной». Сложилась практика двойных стандартов оплаты труда государственных служащих на высших и низших ступенях служебной лестницы: относительно дорогой (по украинским меркам) рабочей силы на высших ступенях (70–200 тыс. грн) и относительно дешевой (6–8 тыс.) — на низших.
Во-вторых, сформировалась диспропорция в оплате труда государственных служащих с созданием «команд реформ» (генеральных директоратов), в которых максимальный уровень оплаты труда в одном и том же органе власти иногда может в десять раз превышать соответствующий уровень оплаты труда рядового сотрудника. В коллегиальных органах по сравнению с другими государственными органами эта разница достигает нескольких десятков раз.
Так, в Национальной комиссии, осуществляющей государственное регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), заработная плата членов тарифной комиссии, включая премии и доплаты, составляет до 200 тыс. грн в месяц. А только должностной оклад руководителя центрального аппарата НКРЭКУ достигает 150 тыс. грн (25 минимальных заработных плат).
Этот разрыв является демотивирующим фактором. Поскольку работники сравнивают нагрузку и размер оплаты труда и не всегда понимают, почему такая большая разница.
В-третьих, премии и другие виды дополнительных выплат государственным служащим, как и всем лицам, уполномоченным на выполнение функций государства, вообще не зависят от результатов их труда, а по-прежнему оставлены на усмотрение руководителя. Процент надбавок продолжает превалировать над фиксированным окладом в системе оплаты труда госслужащего. Не приходится говорить также о разработке и внедрении системы оценки эффективности и результативности труда на государственной службе и о привязке результатов труда к его оценке (премий) на всех должностях.
В-четвертых, без внимания этой концепции остается чрезвычайно важный вопрос: размеры должностных окладов, премий и других видов выплат никоим образом не зависят от производительности на общегосударственном уровне и на уровне государственных органов. Обобщающим макроэкономическим показателем развития страны является производительность, измеряемая через реальный валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения. Почему тогда в государственных органах размер заработной платы абсолютно не зависит от производительности их деятельности и результатов деятельности государства?
Получаем ситуацию, при которой уровень предоставления услуг и эффективность труда того или иного органа власти, как и его вклад в общий объем и структуру ВВП, не оцениваются. То есть фактически органы государственной власти работают сами по себе, а ВВП измеряется отдельно, но финансирование выплаты заработных плат госслужащих идет из бюджета государства. В результате у нас сложилась практика, когда эффективность работы государственного аппарата не соотносится с эффективностью работы государства в целом (ВВП).
К тому же средства украинских и иностранных налогоплательщиков тратились и тратятся на мероприятия по вопросам системы оплаты труда государственных служащих непрозрачно, без определения ожидаемых социально-экономических результатов и надлежащих финансово-экономических обоснований.
Нынешнее руководство НАГС уверенно заявляет, что вопрос производительности государственных органов не относится к его полномочиям. Хотя формирование и реализация государственной политики в сфере государственной службы без определения показателей производительности, которые бы отображали результаты предоставления государственными органами публичных услуг, делают невозможной целенаправленную государственную политику. Можно согласиться с тем, что вопрос зависимости размеров заработной платы государственных служащих от производительности на общегосударственном уровне и на уровне государственных органов, прежде всего на высших должностях (категория «А»), должны стать общим делом Минэкономразвития и НАГС. Но этот вопрос пока не только не разрабатывается и не внедряется, но даже не обсуждается.
В-пятых, НАГС намерено сравнивать уровень оплаты труда в государственном и частном секторах, чтобы подтянуть заработные платы государственных служащих до уровня рыночных. Но такой подход некорректен и непрофессионален, поскольку в Украине значительная доля теневой экономики и теневой занятости: эксперты определяют ее в пределах 40–60%. Соответственно нет достоверной, полной и исчерпывающей информации о реальных заработных платах, а не задекларированных. Наша информация фрагментарна и не показывает всю картину. Кроме того, уровень производительности труда в частном и государственном секторах иногда может отличаться в несколько раз. Поэтому говорить о том, что заработная плата в государственном секторе должна быть такой же, как и в частном, крайне непрофессионально.
В-шестых, НАГС подчеркивает, что основная цель повышения заработной платы в государственном секторе — это привлечение новых специалистов и удержание уже работающих там. Однако заработная плата не может быть основным мотивирующим фактором в государственном секторе. Работа в государственном секторе отличается от работы в частном пятью ключевыми характеристиками: стабильностью работы (пожизненный наем), возможностью построить горизонтальную или вертикальную карьеру, постоянным профессиональным обучением и развитием за счет государства и особым порядком пенсионного обеспечения. Ни в одном государстве мира заработная плата государственных служащих не является равнозначной или более высокой, чем зарплата за выполнение соответствующей работы в частном секторе.
В-седьмых, уже почти шесть лет прошло после появления законодательного требования о наличии профессиональных стандартов как обязательной составляющей системы оплаты. По нашей оценке, есть необходимость примерно в 65 профессиональных стандартах, а разработаны всего три. Причем и они не учитывают особенности государственной службы, а именно: установления показателей производительности, а также обоснования перечней деловых качеств (мягких компетенций) государственных служащих, профессионально важных для лучшего выполнения работы.
Таким образом, действия НАГС в сфере оплаты труда государственных служащих государственной политикой назвать нельзя. Это, скорее, практика, которая в правовом смысле, на наш взгляд, является нигилистической, а с ракурса публичного администрирования — непрозрачной и противоречивой. У нас есть субъекты политики, но нет ни четкого направления деятельности государства в сфере оплаты труда, ни соблюдения им соответствующих принципов. Нынешняя непродуманная практика направлена на оправдание нынешних заработных плат и тенденции к «подтягиванию» их до «рыночных». Сформировался максимально упрощенный подход установления размеров должностных окладов в зависимости от названия должности и уровня юрисдикции государственных органов, без анализа фактически выполняемых должностных заданий и обязанностей, а также без оценивания факторов, обусловливающих сложность и условия выполнения работы.
Как должно быть?
По нашему убеждению, мы должны принять за основу другую парадигму и в ее рамках разработать научно обоснованную концепцию оплаты труда государственных служащих. Она будет базироваться на соблюдении норм международного и национального трудового законодательства и успешной практики управления персоналом в сфере публичного администрирования. Прежде всего речь идет о том, что и в частном, и в государственном секторах размер оплаты труда должен зависеть от общих результатов деятельности как конкретного лица, так и департамента, отдела и организации или органа власти.
По уровню жизни мы — бедная развивающаяся страна, еще и находящаяся в состоянии войны. Для победы нам, безусловно, нужно сильное государство, а сделать его таким невозможно без кардинальной трансформации государственной службы и эффективного использования государственного бюджета. Создание «иллюзии изменений и бурной деятельности» должно уйти в прошлое. Государственные служащие должны быть реально мотивированы к добросовестной и производительной работе. А органы государственной власти нужно переформатировать в компактные эффективные современные команды, работа которых направлена на реализацию функций государства и обслуживание граждан. Властные чиновники с раздутыми штатами непроизводительных работников и нынешней кадровой политикой привлечения крайне непрофессиональных лиц на всех уровнях власти тоже должны остаться в прошлом.
Нынешнее руководство НАГС постоянно подчеркивает, что основными заказчиками их реформ являются Кабинет министров Украины и офис президента, которые активно поддерживают их во всех действиях. При этом абсолютно пренебрегая тем, что они работают для граждан и должны обеспечивать профессиональную и политически непредвзятую работу государственных служащих.
Подводя итоги, хотим отметить, что примером для Украины может служить практика США по реализации Акта о производительности и результатах государства (Government Performance and Results Act, GPRA). Если отталкиваться от GPRA, то у нас есть проблема с определением актуальных сфер деятельности государства и соответствующих приоритетных целей, а также с разработкой плана производительности с определением организационных и политических обязательств и ответственных за исполнение установленных показателей производительности.
На уровне государственных органов показатели производительности должны отвечать предоставленным им полномочиям и отражать их вклад в общие результаты деятельности государства. Так, НАГС, согласно рекомендациям европейских экспертов Программы SIGMA, должно было бы обеспечить измерение степени приближения государственных служащих государственных органов к образцу доброчестности, то есть направленности их действий на обеспечение и защиту публичных интересов, предоставление качественных публичных услуг обществу.
В сфере деятельности НАГС по формированию и реализации политики оплаты труда государственных служащих обобщающим показателем производительности должен стать уровень восприятия (по данным независимых социологических исследований) налогоплательщиками, а также разными группами государственных служащих оплаты труда в сфере государственной службы как достаточной и справедливой.
Такой подход может гарантировать рациональное использование средств налогоплательщиков на содержание государственных служащих, а также, при прочих равных условиях, создаст предпосылки для качественного отбора кандидатов на государственную службу и позволит обеспечить более целенаправленное профессиональное обучение государственных служащих.
Расчет размеров заработной платы (должностных окладов, премий, надбавок и доплат), а также междолжностных соотношений возможен только после осуществления профессиональной классификации должностей государственных служащих, разработки и введения анализа рыночных ставок, аналитического оценивания выполняемых работ, обоснования «мягких умений» (soft skills) для лучшего выполнения работы. Премирование государственных служащих должно зависеть от производительности деятельности соответствующего государственного органа и государства в целом. Более того, не имея сейчас актуальных данных о зарплатах, мы точно знаем, что ведомства подают Минфину запросы, опираясь на предельный, а не реальный штат. Разница идет как премия руководству и приближенным.
Необходимо ввести обязательный общественный контроль в сфере формирования и реализации оплаты труда государственных служащих. Надо, наконец, избавиться от советского рудимента неэффективного использования бюджетных средств и стать современным высокопроизводительным государством, которое не только догоняет или реагирует на изменения, но и задает темп и работает на опережение.