Первым шагом демократического большинства должно стать принятие целой дюжины нормативных актов. Об этом сразу после торжественного подписания коалиционного соглашения между БЮТ и «НУ—НС» объявили представители будущего парламентского объединения. Согласно их заявлениям, к документу, завизированному Юлией Тимошенко и Вячеславом Кириленко, прилагается специальное дополнение. В нем содержится перечень из 12 законопроектов, которые коалиция обязуется немедленно и единодушно одобрить.
После беглого опроса участников будущей коалиции, автор этих строк пришел к выводу, что не все так просто.
Во-первых, число 12, насколько можно судить, является условным. Поскольку условным является и само решение о создании коалиции. Результаты выборов не обнародованы. Лица, избранные депутатами, не приведены к присяге. Рада VI созыва не обрела необходимых полномочий. Пока «пакт Тимошенко—Кириленко» является лишь протоколом о намерениях. Впереди — еще как минимум добрый месяц. В течение которого многое может измениться. В том числе и список вопросов, отобранных для законотворческого дебюта будущего большинства.
Во-вторых, в рядах соратников по гипотетической коалиции вполне очевидно нет единства по поводу сути предлагаемых законодательных новшеств. Одни утверждают, что парафированы уже шесть документов. Другие говорят, что принципиально одобрены лишь два. Третьи уверяют, что окончательно не согласован ни один. Кое-кто и вовсе разводит руками, замечая, что подержать в руках тексты законопроектов посчастливилось лишь пяти-шести лицам. А все прочие (в лучшем случае) в общих чертах уведомлены об их содержании. И далеко не все далеко не со всем согласны.
Ну и, наконец, никто не гарантирует, что процесс принятия законопроектов окажется скорым и безболезненным. По имеющейся у нас информации, планировалось, что все двенадцать документов будут одобрены:
— без предварительного обсуждения;
— пакетом;
— до избрания спикера, утверждения премьера, формирования состава правительства и парламентских комитетов.
Если это действительно так, то образуется долгий список вопросов к авторам данного плана.
Начнем с того, что (согласно 88 и 94 статьям Конституции) только председатель ВР имеет право подписывать законы, принятые Радой. Нет спикера — нет закона. Это раз.
Принимать законы «гамузом», без предварительного рассмотрения, без выводов профильных комитетов, не представляется возможным. Регламент не позволяет. Кроме того, подобная схема ущемляет права депутатов, не входящих в большинство. Порядок рассмотрения законопроектов, в частности, предусматривает следующую процедуру: если не менее 150 депутатов считают документ неприемлемым, он снимается с повести дня. Механизм, предполагающий ускоренную процедуру и «пакетность», такую возможность исключает. Депутаты, не входящие в коалицию, наверняка с подобной дискриминацией не согласятся. И будут правы. Это два.
В принципе, парламент имеет право на разовое отступление от правил, так называемый «ad hoc». Но сделать это, не избрав руководство Рады и не сформировав комитеты, невозможно. До того времени регламент попросту запрещает депутатскому корпусу приступать к законотворческой деятельности. Это три.
Допустим, что спикер и два его заместителя избраны, председатели комитетов утверждены, а сами комитеты укомплектованы. Имеет ли большинство в этом случае право пойти на «ad hoc», узаконив сокращенную процедуру рассмотрения и голосование «пакетом»? Теоретически — да. Подобное решение, пускай и с натяжкой, можно будет считать правовым. И безо всяких натяжек можно будет считать аморальным. Поскольку речь идет о нормативных актах, имеющих колоссальное значение для государства. Не стоит забывать и о том, что в содержимое «пакета» входит проект, предполагающий внесение изменений в Конституцию. Такт что «ad hoc» если и возможен, то едва ли уместен. Это четыре.
Нам могут возразить: коррекция Основного Закона в 2004-м также была элементом «пакетного решения». Согласимся. Заметим, что это было ошибкой, которую едва ли стоит повторять. А еще обратим ваше внимание: три года назад «пакет» был следствием соглашения конституционного большинства Рады. Сейчас же речь идет о воле относительного большинства. И потому юридическая, политическая и моральная легитимность подобного решения у многих будет вызывать сомнения. Ну а само голосование вполне может и не состояться. Это недвусмысленно дали понять «Регионы». Представители ПР объявили: они не позволят принять ни одного закона до тех пор, пока не будет:
— создана коалиция;
— избрано руководство Рады;
— сформированы парламентские комитеты;
— утвержден премьер;
— укомплектовано правительство.
Если потребуется, будущие оппозиционеры готовы блокировать трибуну.
Оставим в покое будущее законопроектов. Обратимся к настоящему. Что именно и как именно собираются завтрашние коалицианты в законодательстве?
Новшество номер один — отмена пресловутой депутатской неприкосновенности. Целый ряд депутатов разумно ставили вопрос не о ликвидации иммунитета, а о сужении его рамок. В конце концов народные избранники должны иметь гарантии беспрепятственного осуществления своей деятельности. Так принято во всем цивилизованном мире. Но, раз уж пообещали, доведется «скасувати». Или, по крайней мере, обозначить «скасування».
Что мы имеем в виду? Как известно, институт неприкосновенности парламентариев закреплен в 80-й статье Конституции. Чтобы его ликвидировать, необходимо изменить Основной Закон. Процедура известна:
Первый шаг: предварительное одобрение парламентом (226 голосов) и направление в Конституционный суд.
Второй шаг: заключение КС и возвращение документа в Раду.
Третий шаг: окончательная поддержка предлагаемой правки конституционным большинством ВР (300 голосов).
Одним словом, долгая песня. Первый ее куплет незамысловат: в проекте закона (который якобы одобрен и БЮТ, и «НУ—НС») предлагается изъять из Конституции 80-ю статью в полном объеме. Но при этом некоторые депутаты (представляющие обе политические силы) не исключают: со временем часть депутатских прав все же удастся отстоять. Предполагается, что 80-я статья будет сохранена, но в измененном виде. Планируется, что парламентариев:
— (как и сейчас) не станут привлекать к юридической ответственности за высказывания и результаты голосования;
— не будет задерживать и арестовывать без согласия Верховной Рады. Исключение будут составлять те случаи, когда нардепов застанут на месте преступления.
Ноу-хау номер два — закон об оппозиции. В свое время соответствующий проект, подготовленный БЮТ и поддержанный регионалами, прошел первое чтение. Будет ли он окончательно одобрен? Пока единой точки зрения нет. Есть те, кто считает, что стоит сосредоточиться на доработке бютовского варианта, предполагающего передачу оппозиционерам внушительного количества различных постов. Есть те, кто полагает, что количество портфелей, жертвуемых оппонентам, следует еще увеличить. Есть те, кто уверен: этого ни в коем случае нельзя делать.
Что, с нашей точки зрения, правильно. Нельзя смешивать власть и оппозицию, размывать политическую ответственность, а также, по сути, узаконивать политическую коррупцию. Ибо предоставление оппозиции постов не только в парламенте, но и в правительстве — не что иное, как форма подкупа, разве нет?
Есть те, кто выступает за компромиссный вариант. Он предполагает создание временной специальной комиссии по доработке закона. Возглавить этот орган, разумеется, должен представитель оппозиции.
Чья точка зрения возобладает, скоро узнаем.
Новация номер три — легализация императивного мандата. Как известно, Конституция раз и навсегда привязывает депутата к одной фракции. Парламентарий обязан быть верен той политической силе, по спискам которой он избран. Ослушание означает потерю мандата. Но лишь теоретически, поскольку практическую сторону вопроса надлежало прописать в законе.
Сегодня БЮТ И «НУ—НС» готовы инициировать соответствующие изменения. Планируются, что они будут внесены в закон «О статусе народного депутата». Однако с характером изменений многие не согласны, и страсти именно вокруг этого проекта кипят нешуточные.
Вопрос действительно непростой. С одной стороны, императивный мандат (да еще в таком виде, да при наличии закрытых партийных списков) — чистой воды крепостничество, характерное разве что для стран третьего мира. С другой — дисциплинирующий фактор, прививка от возможной коррупции, превентивная мера, препятствующая повторению странных парламентских миграций в Раде V созыва. Кроме того, нравится кому-то императивный мандат или нет, но легализовать его при помощи закона необходимо — этого требует Конституция.
Но ведь вся штука в том, как этот закон будет выглядеть. Окончательного решения пока еще, судя по всему, нет. По нашей информации, все идет к тому, что за основу будет принят вариант, предложенный БЮТ. Его разработчики позволили себе (насколько мы можем судить) достаточно вольное толкование Конституции. Они предлагают лишать мандата за недобросовестное исполнение своих депутатских обязанностей, за неподчинение дисциплине, в частности, за неучастие в голосовании либо за голосование вопреки позиции фракции. Чем вызваны подобные драконовские меры, понять несложно. Но не стоит забывать о том, что такое «рационализаторство», скажем так, несколько противоречит Конституции.
В «НУ—НС» отыскалось немало противников реакционной версии законопроекта об императивном мандате. Но, не исключено, что им придется пойти на попятный. Риск развала коалиции без принятия такого закона высок. Это раз. Для Тимошенко подобный вопрос является принципиальным, и партнеры вынуждены с этим считаться. Это два. И, наконец, третье. В пропрезидентском блоке рассчитывают, что через полгода им удастся провести очередную ревизию Конституции. В ходе которой императивный мандат будет ликвидирован как класс.
Новелла номер четыре. Вот здесь речь пойдет, пожалуй, о самом важном законотворческом изыскании будущей коалиции — новой редакции закона о Кабинете министров. Впрочем, новой ее назвать сложно.
По большому счету, будущей коалиции предлагается узаконить ту версию устава исполнительной власти, которую Виктор Ющенко предлагал депутатам еще в прошлом году. С ее помощью президент пытался частично отвоевать полномочия в сфере исполнительной власти, утраченные им после ввода в действие политреформы. Масса норм, предлагавшихся гарантом, с Конституцией не слишком коммутировалась.
Большинство Рады предпочло иной вариант, авторства его тезки Януковича. Тот документ, кстати, с Основным Законом тоже не слишком дружил. Виктор Андреевич проправительственный закон о Кабмине, принятый в декабре 2006-го, отклонил. ВР рассмотрела его повторно, и вето благополучно преодолела. Во многом благодаря усилиям… БЮТ. Из 366 нардепов, выразивших несогласие с замечаниями президента, 121 представляли блок имени Юлии Владимировны. Взамен Тимошенко получила от «антикризисного» большинства закон об императивном мандате для местных советов (в тот момент для нее жизненно необходимый). Кроме того, коалицианты одобрили в первом чтении уже вышеназванный закон об оппозиции. Это помнят все.
Но многие, думаю, забыли другое. Что лидер БЮТ тогда называла поддержку спорного документа попыткой «устранить конфликт между ветвями власти, разрушающий страну». И что Александр Турчинов, не смущаясь, объявил: «Мы одобряли этот закон для себя, и по этому закону мы будем формировать правительство и работать…».
Тогда в скорое возвращение премьера Тимошенко никто не верил. Но вот оно почти стало явью. И вдруг Юлия Владимировна, Турчинов и иже с ними готовы добровольно отказаться от полномочий, «одобренных для себя»? С чего вдруг?
Есть основания думать, что от нового закона о Кабинете министров Тимошенко не в восторге. В то же время есть повод считать, что Банковая назвала поддержку этого документа обязательным условием ее премьерства. По одной из версий, Юлия Владимировна согласилась на этот ультиматум. Отчего? Наверное потому, что такой закон, в случае чего, дает ей прекрасный шанс оправдаться — хотела, но не дали.
«ЗН» удалось раздобыть текст проекта закона о Кабмине, который, по нашим сведениям, парафирован уполномоченными представителями двух политических сил.
Вкратце остановимся на его сути. Все нормы, ранее признанные экспертами антиконституционными (или как минимум сомнительными с точки зрения соответствия Основному Закону) из документа изъяты. В частности, у коалиции отныне не будет права самостоятельно (без представления президента) назначать премьера, а также руководителей МИД и МО. Правительству запретят привлекать к дисциплинарной ответственности руководителей районов и областей, а также отменять акты местных администраций.
С другой стороны, законодательство предлагают обогатить другими, столь же небесспорными новшествами. Согласно имеющейся у нас версии закона о Кабмине, президент хочет получить право отклонять кандидатуру премьера. Кроме того, Ющенко по-прежнему хочет, чтобы члены Кабмина по его решению могли включаться в состав консультативных и вспомогательных служб президента. Что как минимум неэтично. Кроме того, может расцениваться как попытка главы государства влиять на центральный исполнительный орган. Президент все так же желает, чтобы его представитель имел право принимать участие в заседаниях Кабмина. И все так же считает контрасигнацию правом, а не обязанностью членов правительства.
Попутно крестные отцы документа несколько ограничили в правах руководителя Кабинета министров. Если версия этого закона о Кабмине будет утверждена, премьер лишится права направлять, координировать и контролировать деятельность членов правительства и давать им обязательные для исполнения поручения.
В проекте закона вообще много странностей. Противоестественным выглядит требование от кандидата на должность премьер-министра сразу представлять парламенту программу деятельности Кабинета министров, который еще только предстоит сформировать. Еще более странным выглядит предложение вносить состав Кабинета министров единым списком. Это предложение можно считать противоречием букве Конституции, которая требует от Рады утверждения «персонального состава Кабинета министров».
И совсем удивительным выглядит корректировка 7-й статьи закона о Кабмине. Согласно действующему варианту, членом Кабинета министров может быть лицо, имеющее судимость непогашенную или не снятую в установленном законом порядке. Новая редакция предлагает не допускать в правительство «лиц, имеющих судимость». Подобная норма выглядит дискриминационной, ибо при таком подходе в Кабинет министров не смогли бы попасть и Виктор Янукович, и, например, Вячеслав Чорновил. Кроме того, авторы данного законотворческого предложения продемонстрировали определенную юридическую безграмотность: как пояснили специалисты, лицо, в отношении которого судимость снята или погашена, считается лицом несудимым.
Одним словом, есть повод думать, что эта версия Закона о Кабинете министров (даже, если она и будет принята) наверняка окажется не последней. По нашей информации, представители Партии регионов уже готовят представление в Конституционный суд по поводу этого, пока еще не утвержденного закона.
Рационализаторское предложение номер пять касается отмены или, точнее сказать, монетизации депутатских льгот, которая будет зафиксирована в законе о статусе народного депутата.
Предполагается, что депутаты будут лишены массы привилегий, в частности, права на бесплатное получение услуг. Народным избранникам будет выплачиваться сумма в размере еще одной заработной платы с тем, чтобы при помощи этих средств парламентарий компенсировал затраты на обеспечение своей деятельности. Попросту говоря, нардеп будет лишен права на бесплатный проезд и бесплатное проживание (в случае, если он не имеет киевской квартиры). Обеспечение его необходимой суммой средств позволит депутату, с одной стороны, добросовестно исполнять свои обязанности, с другой — позволяет государственному бюджету сэкономить существенные средства. По предварительным расчетам, при подобном подходе экономия средств, расходуемых на содержание Верховной Рады, составит от 30 до 50%. Логику авторов законопроекта можно только приветствовать: согласно их философии, депутат не должен иметь лишнего, но обязан иметь необходимое.
Изменения, связанные с ликвидацией депутатской неприкосновенности и депутатских льгот, предлагается внести в регламент. Однако, вопреки ожиданиям, вопрос о предании регламенту статуса закона представителям БЮТ и «НУ—НС» не обсуждался. Исполнение требования Конституции участники будущей коалиции считают пока не актуальным.
К описанию и анализу других законопроектов мы обратимся немного позже. Даже на основании вышесказанного можно предположить, что вопрос согласования позиций будет длительным и непростым. Трения существуют не только между представителями БЮТ и «НУ—НС». Даже внутри каждой из этих политических сил наличествуют разные взгляды и разные подходы к описанным проблемам. Пресловутый пакет законодательных актов, инициированный Банковой, только при невероятно удачном стечении обстоятельств не станет взрывпакетом, способным положить конец еще не начавшей жить коалиции.