Если в 2005 году президент Виктор Ющенко считал за честь сообщить о том, какое количество чиновников он изгнал с государственной службы, то в 2010-м кичиться этим стало немодно. Ну, хотя бы по той веской причине, что команда нового президента Виктора Януковича все эти пять лет критиковала «оранжевых» за политчистки и тотальное уничтожение профессии бюрократа.
Тем не менее, ситуация повторяется — чистят. В министерствах. В комитетах. В силовых структурах. В администрациях. Везде. Каждый получивший портфель министр счел своим долгом обратиться к замам и начальникам департаментов со скромной просьбой — написать заявление. Ну а новые замы и начальники ведут за собой своих… Такими темпами можно и кадровые рекорды Ющенко побить. А ведь в числе неугодных-2010, между прочим, тоже есть не только коррупционеры и бездельники, но и профессионалы.
В 2005 году «ЗН» неоднократно писало о недопустимости подобных подходов, а также указывало на отсутствие внятных объективных критериев определения уровня эффективности госслужащих. В том числе и в момент смены политических команд у власти. Нет этих критериев по сей день. Однако положить конец кадровой чехарде не представляется возможным еще и потому, что государственная служба у нас по-прежнему не отделена от политики; обещанные законы не приняты ни одной из политических команд и коалиций; государственный аппарат является послушным инструментом реализации интересов власти, а не общества и государства.
На самом деле ситуация выглядит еще драматичнее на фоне реформаторского позиционирования команды нового президента. Ведь форма (структура) и содержание (кадры) исполнительной вертикали власти — основа любой реформы. А если административный аппарат коррумпирован, расколот, зачищен, лишен притока новой крови (Янукович по сути вернул во власть кадры Кучмы и местами неразборчиво отблагодарил Ющенко, КПУ и Литвина за поддержку), то разговоры о каких-либо реформах — блеф. Какими инструментами, позвольте спросить, проводить эти реформы? Силы каких профессионалов использовать? На чью честность полагаться? Да и отдает ли себе власть отчет в том, что речь идет о первоочередной институциональной государственной реформе?
С этими и многими другими вопросами мы обратились непосредственно к тем, кто на государственной службе, можно сказать, собаку съел. И что не менее важно, сегодня обременен большими полномочиями. Как в реализации кадровой политики новой власти, так и в части продвижения обещанных обществу реформ. В этом контексте появился повод поинтересоваться мнением оппозиции, которая совсем недавно была властью. И, заметим, тоже не слишком-то осторожничала на кадровых поворотах. Итак, среди собеседников «ЗН» — министр Кабинета министров Украины Анатолий Толстоухов, руководитель главного управления государственной службы Украины Тимофей Мотренко, министр юстиции Александр Лавринович, и.о главы парламентского комитета по вопросам государственного и регионального строительства, член фракции БЮТ Ольга Боднар.
Руководитель Главного управления государственной службы Украины Тимофей Мотренко: «Только административная реформа может завести государственную машину и ограничить глубину кадровых чисток»
— По сути, в кадровой политике у нас сложилась двухпартийная система, как в Америке. Но основная проблема в том, что у нас четко не выписаны процедуры администрирования процесса передачи властных полномочий, — считает руководитель Главгосслужбы Тимофей Мотренко. — В цивилизованных же странах мира эта процедура прописана. Ее важным блоком является право новой команды поставить на ключевых направлениях своих людей. 7,5 тыс. должностей в системе федеральной власти США — это политические должности, которые могут заменяться новым президентом. И это при том, что в США работает больше 10 миллионов госслужащих. Тем не менее не все и не всегда пользуются даже этой скромной преференцией. Там, где работают профессионалы — носители институциональной памяти, — политики стараются никого не трогать.
Если эти цифры соотнести с нашей системой, то у нас к политическим должностям можно отнести замов министров, а также руководителей центральных органов власти и их замов (государственные комитеты, формирующие политику, губернаторы, главы райадминстраций). На самом деле все это давно выписано в проекте закона о госслужбе, где введен институт госсекретарей. И если бы мы приняли его вовремя, то у нас сейчас не было бы никакой дискуссии. Общество знало бы, что любая политическая команда, пришедшая к власти, имеет право заменить верхушку исполнительной вертикали. Через которую, собственно, она и должна проводить свою политику и реализовывать свою программу. Не разрушая при этом институциональную память. Только в этом случае государственная машина имеет шанс поехать в сторону реформ.
— Предположим, приняли закон, отделили политику от госслужбы, определили лимит подлежащих ротации должностей. Но что делать с людьми, которые все равно вынуждены будут уйти? И куда, собственно, они должны уходить? На пенсию? На купленный больничный? В декретный отпуск? В длительную отставку проедать государственные средства, как это в некоторых случаях происходит сейчас?
— Сейчас действительно часть госслужащих первой-второй категории (руководители центральных органов власти, замы министров, губернаторы и их замы), которые проработали на должностях более пяти лет, имеют право подать в отставку. Она может приниматься или нет. Если отставка принята, то госслужащий имеет право на 85% заработка до достижения пенсионного возраста. Так гласит закон. Если же чиновник первого ранга просто уволен и стаж работы на должности не менее трех лет, то в течение года будет получать среднемесячную зарплату.
Давайте не будем забывать, что все последние годы от смены власти страдали и госслужащие более низкого ранга. У которых априори меньше возможностей найти себя в этом политическом люфте.
— В этом случае политика давит уже не на глаза и уши абстрактного электората, а который год бьет по судьбе конкретного человека и его семьи. Кажется, именно в этом месте в итоге и проходит самая глубокая линия раскола Украины — оранжевые увольняют синих, синие — оранжевых.
— Извините за циничность, но я даже не рассматриваю этих людей как судьбы. Я рассматриваю их как государственный ресурс. Как наше национальное достояние. Ведь они, начиная от средней школы, получили колоссальную инвестицию — образование. Потом занимали должности, ездили в командировки, стажировались. И вдруг оказываются за бортом только потому, что к власти пришла другая политическая команда. Безусловно, возникает напряжение. Те, кто вчера делал то же самое, сегодня обвиняют вновь пришедших. Потом они меняются местами и опять происходит тоже самое. При этом все подспудно понимают несправедливость. И вполне искренне возмущаются.
— Резерв?
— Очевидно, что эти люди должны были бы попадать в кадровый резерв. Однако сегодняшнее законодательство не делает это обязательной нормой. Нет процедуры. Захочет новый министр — включит в резерв, не захочет — не включит. Сегодня его действенность колеблется в пределах 8—10%. Какой в нем смысл?
В Америке ситуация другая. Человек, который находится на должности, куда назначаются политическим способом, перед приближением выборов понимает, что может быть смещен. Он ищет себе работу, и его политическая сила также принимает в этом участие. С одной стороны. С другой, — работает OPM (офис такого же уровня, как и Главгосслужба). Он решает вопрос рационального использования кадрового потенциала. В случае ротации политических команд в том числе.
Более того, во всем мире увольнение госслужащих — это серьезный финансовый удар по государственному бюджету. Компенсируются выплаты за год. Это большие деньги. Представьте себе, приходит в министерство новый руководитель, которому хочется уволить 10 человек и поставить своих. Но бюджет уже утвержден. Урезать фонд зарплаты он не может. Может только обратиться к политическому руководству и попросить внести изменения в бюджет. Да это смешно! Сенат или парламент будет голосовать полным составом ради прихоти одного министра?! И это очень серьезный инструмент. Который прямо указывает на необходимость пересмотра финансовой политики нашего государства по отношению к чиновникам (нашим-то компенсируется минимум). А также на то, что нам нужна государственная политика по отношению к кадровым ресурсам, отрегулированная конкретными законами.
— В пакете, который вы передали Азарову, есть такой закон?
— По сути, у нас готова вся нормативная база для административной реформы. Помимо предложений по оптимизации вертикали исполнительной власти (количества и функций министерств и ведомств), закона о госслужбе, документов в части урегулирования конфликта интересов на госслужбе и предотвращения коррупции, внедрения электронного управления у нас есть проект нормативного акта об администрировании передачи властных полномочий. Составной частью этого закона должен стать и кадровый вопрос. Где будет четко выписан механизм использования высвобождающихся специалистов. Как и где им предлагать работу? Каким должен быть механизм ротации? Мы сейчас работаем над этим.
— А что делать с силовиками? Кто у них «работает над этим»? Там рубят под корень, вообще ни на кого не оглядываясь.
— Повторяю, на сегодня нет ничего такого ни в госслужбе, ни в силовых структурах, что способно ограничить силу политического влияния на кадровый вопрос. Плюс человеческий фактор. Это те самые издержки справедливого возмущения обиженных, о которых мы говорили выше. Только административная реформа может завести государственную машину и ограничить глубину кадровых чисток.
— При каких условиях эта реформа будет реализована?
— Во-первых, нужна политическая воля. Которую на сегодня власть демонстрирует. Во-вторых, главные интенции политиков, пришедших к власти, должны сопрягаться с уже наработанными в структурах госуправления проектами. Речь о преемственности власти. В-третьих, необходимо и единство в треугольнике власти: президент — Верховная Рада — Кабинет министров, что сегодня тоже наличествует.
— Вы имеете в виду министерство Куйбиды, где ваши предшественники разрабатывали административно-территориальную реформу, а также реформу местного самоуправления?
— Мы тоже вносили предложения. Там был момент конкуренции. Тем не менее, и их, и наши наработки необходимо использовать. Стратегия верна.
— Как вы собираетесь продвигать свои идеи?
— Предложения Главгосслужбы у премьер-министра Украины на столе. Теме админреформы, очевидно, будет посвящено специальное заседание Кабмина. Уже прошло предварительное совещание у Тигипко. Есть поручение вице-премьера изложить стратегию реформирования административного блока. Мы должны обозначить конкретные направления и сроки. Я надеюсь, что нам не придется каким-то особым образом продвигать эту реформу. Ведь все первые документы были приняты еще в 2003—2004 годах правительством Януковича. В 2006-м его же правительство выделило 800 тыс. грн. на комплексное исследование состояния государственной службы и привлечение международных организаций к разработке программы ее реформирования. Все нормативные акты, предложенные нами сегодня, — плод этого исследования и сотрудничества с зарубежными партнерами. Так что, как говорится, сам Бог велел.
Министр юстиции Александр Лавринович: «Государственной машине трудно реформировать саму себя».
— Александр Владимирович, в комитете по реформам вы возглавили группу по правовому и институциональному обеспечению инициатив новой власти. Насколько институциональной вы считаете административную реформу?
— С одной стороны, вряд ли можно говорить, что эта реформа лежит в основе всего остального. Ведь сегодня не менее важны точные решения по организации жизни экономики. С другой — если мы не реформируем государственную машину, то будет очень проблематично обеспечивать движение вообще. Какими силами и инструментами? Реформа государственного управления — это действительно ключ к успеху. Я давно над этим работал. Еще в 2006 году премьером Януковичем была поставлена задача подготовить проект. Сейчас над реформой работают те же люди и те же иностранные консультанты, с которыми мы начинали. И если говорить об административной реформе в целом, то нужно понимать, что это довольно длительный и поэтапный процесс. Одновременно проводить реформу системы управления, государственной службы, исполнительной власти, территориальную, местного самоуправления (а они все взаимосвязаны) — нереально.
— Тогда каким может быть алгоритм?
— Первый этап — институциональная реформа. Сначала — точное определение функций и количества министерств. Потом — выделение регуляторных функций (комитеты, департаменты, их классификация и подчиненность). Все отражено в предложениях Главгосслужбы. Это давно работает в европейских странах.
Второй этап — реформа государственной службы. Вероятно, вы помните, что в 2006 году Кабмин Януковича разработал этот законопроект и подал его в ВР. Но наше правительство изгнали. После досрочных выборов мы снова представили этот проект в парламент. В момент, когда мы искали точки соприкосновения с БЮТ, этот закон был принят в первом чтении (сентябрь 2008-го). Но Юлия Владимировна постоянна в своем непостоянстве и уже в октябре передумала. Закон провалили. А кризис в госслужбе обостряется с приходом каждой новой политической команды.
— Вы имеете в виду кадровые чистки?
— Госслужащие должны уходить со своих постов при смене политической власти в двух случаях: добровольно — в случае несогласия с политикой; в связи с некомпетентностью — согласно выводам аттестационной комиссии. Никаких других случаев быть не должно.
— Но есть.
— Возможно, сейчас еще встречаются рецидивы предыдущего периода беззакония. В министерстве юстиции необоснованных увольнений нет. У нас на весь многотысячный штат ушли три заместителя министра, назначение которых имело политический характер (они подали заявления об отставке), два руководителя структурных подразделений и три помощника министра из патронатной службы. В управлениях мы ничего не меняли.
— В министерстве Куйбиды над этой темой работала сильная группа экспертов.
— Я не исключаю, что Кабмин Тимошенко использовал хорошие наработки, которые ведутся в Украине с 1992 года. Конечно, все будет изучено. Что касается наших обязанностей, то их все-таки стоит соотносить с нашими возможностями. Коалиция — довольно сложное образование. Нужно учитывать и уважать мнение партнеров. Все не так просто. Как поведет себя коалиция в отношении той или иной реформы, я сейчас сказать не могу. Вполне возможны какие-то замечания, которые могут осложнить реализацию задуманного. У нас сегодня действительно есть необходимость согласовывать каждый шаг с партнерами по коалиции.
— Надеюсь, что вы отдаете себе отчет в том, что любое неправильное решение лучше любого паллиатива. Половинчатость может похоронить и ваши реформы, и вашу политическую силу, и президента.
— Смею вас заверить, что вы не открыли Америки. «Благодаря» этой половинчатости Украина давно отстала в своем развитии от всех соседей. У нас все время некий паллиатив, в основе которого последнее время была гремучая смесь романтизма и волюнтаризма. Думаю, на этот раз Украина справится.
— Но сегодня ситуация на самом деле уникальна. Ветви власти подчинены одному центру, что, похоже, подтвердит и Конституционный суд. Флаг реформ все-таки будет водружен над Банковой или Грушевского?
— Скажем так — ветви власти слышат друг друга. А реформы действительно проведет президент.
— А в Кабмине кто будет отвечать головой перед президентом в случае провала той же административной реформы? Кто будет папой этой реформы? Тигипко? Тихонов? Толстоухов? Вы? В битве амбиций, знаете ли, не одно благое дело погибло.
— Действительно, есть видение людей, которые в разное время занимались этими вопросами с разных позиций. В правительстве есть и политики, которые планируют следующие политические кампании, для них важно формировать публичный образ и завоевывать симпатии граждан. Это их право. Впрочем, как и предлагать какие-то вещи в пределах Конституции и программы президента. Войдя в эту группу, я взял на себя определенную ответственность. Можете считать это гарантией того, что реформа состоится и все обеспечивающие ее законопроекты будут своевременно подготовлены и внесены в парламент.
— Эти законы обеспечат приток свежей крови во власть? Очистят бюрократический аппарат от коррупции?
— Нам не надо крови. Приток новых кадров — объективный процесс. От коррупционеров же очиститься нельзя.
— Поэтому Партия регионов и отсрочила антикоррупционный пакет законов?
— Если это шутка, то принимается. Если нет, то в очередной раз могу засвидетельствовать: эти законы в принятой редакции направлены на содействие коррупции в правоохранительных органах и ограничение конституционных прав граждан. Через два месяца будет новая редакция, ее предложат президенту. И члена избиркома не будут привлекать к ответственности только за то, что он пошел работать в комиссию, не уволившись с прежнего места работы.
На самом деле государственной машине всегда трудно саму себя реформировать. Но есть политическая воля. Есть команда. Есть лидер. И в такой ситуации все противники либо отходят в сторону, либо переходят на твою сторону.
И.о. председателя парламентского комитета по вопросам государственного и регионального строительства Ольга БОДНАР: «Если команда Януковича не проигнорирует наши наработки, то БЮТ просто не сможет не поддержать админреформу»
— Я бы очень хотела, чтобы у нас административная реформа не осуществлялась искусственным путем. Она должна быть естественной и комплексной. Нам надо не только реформировать структуру исполнительной власти, но и принять закон о госслужбе. С одной стороны, усилив требования к госслужащему, с другой — защитив его. От политиков в первую очередь. Чиновник — клерк, исполнитель. И пора прекратить заниматься тем, что называется «я пришел и привел с собой своих уборщиц». Я не знаю, может, в Донецке не так метут?...
— Как не так мели в Сумах и Днепропетровске?
— В данном случае мне абсолютно все равно, какая политическая сила поступала и поступает таким варварским образом. Партия любого цвета здесь — не права. Действительно, когда Тимошенко в 2007 году пришла в Кабмин, мы вынуждены были идти на компромиссы (в том числе и кадровые) в рамках коалиционного правительства. Чтобы обеспечить паритет. Но в 2005 году Тимошенко практически не тронула аппарат Кабмина. Зато Яценюк, став в 2007-м спикером, и уволил всех, все вычистил под свои кадры, невзирая на квалификацию и опыт. И это было ужасно. Тех, кто способен бороться с таким беспределом, всегда очень мало. Часть специалистов уцелела только потому, что остался вменяемый руководитель аппарата, который сохранил кадры на других должностях до лучших времен. Но это не выход.
На будущее нужно извлечь урок из деятельности всех политических сил и прекратить подобные чистки. Нельзя увольнять профессионалов. Кто-то же должен оказаться мудрее. А вот новый президент взял и уволил губернаторов только потому, что он новый президент. Ну, господа, так нельзя, так демократия не строится.
— Но он по закону должен их переназначить.
— Переназначить. А если уволить, то с другой мотивацией. Вот кому в этой ситуации может пожаловаться губернатор, который компетентно и честно работал на страну? В суд, господину Кивалову?
— Но он политическая фигура.
— Значит, ему нужно найти применение. Как и всем остальным «политическим фигурам», которые оказываются выброшенными за борт после смены власти. Если мы говорим об административной реформе, то ее основные составляющие — это законы о государственной службе, о борьбе с коррупцией, механизм рационального использования кадров, а также принятие административно-процедурного кодекса. Я, как депутат и гражданин, давно хочу подарить Украине этот документ. Только он даст право гражданину оспорить в суде распоряжение любого государственного служащего. Если это распоряжение нарушает его права. И к кадровым чисткам это имеет прямое отношение. Формально право отстаивания своих прав у нас есть. Можно обратиться в админсуд. Но это, увы, почти всегда с прогнозируемым результатом, к тому же долго и не публично. Кодекс же позволит оперативно решать такие вопросы с широкой публичной оглаской. Неудивительно, что политики никогда не хотели принимать этот документ.
— Какая может быть мотивация у политиков сегодня?
— Нужно просто любить свою страну. На самом деле сложнейшие и самые дорогие преобразования, в которых нуждается украинское государство, — это административная и административно-территориальная реформы, а также реформа местного самоуправления. Проще говоря, заведи государственную машину, определи оптимальные границы и задачи территорий, отдай власть и деньги на места, а потом реформируй то, что считаешь нужным. Все это комплексные и очень связанные между собой вещи. Эта реформа потянет за собой и судебную и многие другие. Мы пытались начать процессы в новом Бюджетном кодексе — нас не поддержали. Было невыгодно. Ни политически — приближались выборы, ни финансово — война за потоки.
Тем не менее, нужно решиться на этот шаг, на эту реформу. И государству, и обществу, которое должно потерпеть.
— Ольга Борисовна, а оппозиция тоже должна потерпеть, дать провести реформы, встав на государственные позиции? Ваша фракция будет голосовать за пакет документов админреформы, если Кабинет Азарова на них решится и вынесет в зал?
— Нужно дать возможность теперешней власти показать, с чем она пришла. Для начала Кабинет Азарова должен представить парламенту программу внутренней и внешней политики украинского государства. Когда мы увидим, какие векторы ожидают Украину, что власть имеет в виду, когда хочет поставить памятник Сталину на территории Украины или объединить три республики в союз нерушимый, зачем им таможенный союз… Тогда можно уже будет послушать правительство, которое объявило себя реформаторским. Думаю, сто дней им на это хватит.
— Но в идеологии вы вряд ли сойдетесь. На этом фланге у Януковчиа нет людей, способных к гуманитарной синергии. Однако в формате подготовки админреформы — есть. И в Раду может быть представлен пакет законов. Как будет голосовать БЮТ?
— Если все эти реформы будут совпадать с задекларированными Конституцией идеологическими позициями, то мы их поддержим. Вы же видите, какую позицию сейчас занимает БЮТ. Власть взяла тайм-аут. Обещает пакет реформ. Мы тоже взяли паузу. Нам нужно посмотреть, что предложит стране эта «команда реформаторов», которая якобы готова идти на непопулярные реформы. Но если не будет концепции, то о чем говорить? Какие реформы? Утопические? На бумаге? Уже был один Бессмертный, которого с его админреформой, мягко говоря, не поняли даже в родном селе. На самом деле люди не готовы воспринимать отдельные точечные изменения, которые не подкреплены общей стратегией и пониманием, куда и зачем мы идем, тем более, если они предварительно не обсуждались публично.
И знаете, если бы новая команда понимала, чего она хочет, то она никогда не разогнала бы команду экспертов Минрегионстроя. Готовы — административно-процессуальный кодекс, административно-территориальная реформа, а также местного самоуправления. Работали профи, в том числе из Ассоциации городов Украины. Более того, проводились слушания и обсуждения по всей стране. Готова карта реформ, согласованная и аргументированная. Все это в условиях кризиса и жутчайшего недофинансирования. Ну вот скажите сами: если команда Януковича не проигнорирует эти наработки, разве БЮТ сможет не поддержать реформу, которую давно ждет страна.
Впрочем, как и антикоррупционный пакет, который регионалы почему-то отсрочили. Да, у меня тоже есть к нему много претензий. Я их озвучивала. Но правки не внесли те же соратники Виктора Федоровича в момент принятия закона. А что теперь случилось? По сути, сегодня Украина полностью открыта для коррупции. Надо успеть запаковаться? Ведь теми документами действительно довольно серьезно закручиваются гайки. Тем не менее ПР предпочла тянуть время, а не оперативно внести правки в закон.
Вместо послесловия
Итак, из вышесказанного очевидно, что:
во-первых, административная реформа должна лежать в основе реформирования и модернизации украинского государства. Потому как оптимизация структуры исполнительной вертикали власти, деполитизация госслужбы, разрешение конфликта интересов чиновников, реальное, а не виртуальное противодействие коррупции, может не только прекратить кадровые чистки, с которых мы, собственно, и начали свое повествование, но и сделать государственный аппарат профессиональным инструментом реформирования страны. Мало придумать реформы в комитете Ирины Акимовой. Мало принять нужные законы. Их нужно имплементировать, сделать частью реальной, а не декларативно-бумажной жизни страны. И тут без реформы, о которой шла речь, — никак;
во-вторых, проведение этой реформы представляется вполне вероятным, потому как в процессе нашего анализа выяснилось, что и власть, и оппозиция осознают важность подобного шага. Удивительно, но именно в этой сфере вечно противоборствующим политическим командам, не раз отметившимся и во власти, и в оппозиции, удалось проявить редкую мудрость и прийти к общему алгоритму проведения этой реформы. Тем самым заложить если не для себя (многие из них вряд ли научатся выполнять даже самые образцовые законы), то для будущих призывов политиков абсолютно иные — цивилизованные правила игры;
в-третьих, несмотря на кажущуюся оптимистичность процесса, налицо существенный риск, связанный с реализацией этой реформы. Партия регионов активно продолжает формировать вертикаль власти под себя. Безусловно, парламентская коалиция, правительство, перенесение на неопределенный срок местных выборов позволяют регионалам говорить о тактической перспективе удержания власти вплоть до парламентских выборов 2012 года. Но вот внедрение института государственных секретарей в сочетании с только что вступившим в должность президентом может обеспечить регионалам более долгосрочную перспективу и застолбить реальную власть в исполнительной вертикали на ближайшие пять—семь лет. В зависимости от срока, который обеспечит институту госсекретарей закон. Ведь новая власть сможет после реформы поменять только цвет «вершков», а «корешки» останутся надолго бело-голубыми.
На что сегодня, вероятно, надеются регионалы. Понятно, это, мягко говоря, не совсем устраивает оппозицию. Да и страну, учитывая качество большинства приходящих кадров, тоже. Однако реформа госуправления должна стартовать. Без нее будет только хуже. Почему? Потому что мы видели за последние пять лет четыре масштабных смены власти. Потому что каждая доказала: ген лояльности и беспринципности — доминанта, а профессионализма и ответственности — это рецессия. Потому что власть вырождается.