Вот ведь удивительная штука! Новый закон о референдуме (о необходимости появления которого более полутора десятка лет твердили все, кому не лень) был принят в атмосфере вызывающей будничности. Добро бы таким равнодушием отметили какой-нибудь заурядный документ, не отягощенный особой смысловой нагрузкой. Вроде Универсала национального единства. Но речь-то шла об одном из краеугольных камней отечественной правовой системы. О так называемом конституционном законе, регламентирующем использование инструмента прямого народовластия.
Прежний профильный акт, ровесник государственной независимости, давно и безнадежно устарел. Значительное количество положений ветхозаветного Закона УССР «О всеукраинском и местном референдумах» грубо противоречили Конституции. Что, по сути, превращало любой праздник всенародного правотворчества в глубоко нелегитимное деяние.
Положить конец этому законодательному безобразию обещало целое полчище политиков самых разных фасонов. Некто Ющенко, лидер парламентского объединения «Наша Украина», еще семь лет назад называл модернизацию правил проведения референдума своей приоритетной задачей. Однако по-настоящему решительная попытка изменить положение вещей была предпринята только осенью 2008-го. 19 сентября прошлого года в первом чтении Рада одобрила проект регионала Александра Лавриновича.
В то время в утомительных переговорах между ПР и БЮТ наметился очередной положительный сдвиг. Следуя наставлениям кормчих, подопечные Януковича и Тимошенко достаточно сплоченно поддержали законотворение первого вице-спикера. Именно фракции Партии регионов и Блока Юлии Тимошенко обеспечили успех голосования, отдав за проект Лавриновича соответственно 169 и 116 голосов.
Общее впечатление несколько подпортил бютовец Павло Мовчан, рискнувший слегка поразмахивать кулаками после драки. Обращаясь к соратникам, ветеран национально-демократического движения гневно вопросил: «За что вы голосуете? Этот вопрос, судьбоносный, даже не обсуждался у нас должным образом на фракции, он возник вдруг, за трибуной…»
Спич политика стал полноцветной иллюстрацией прозрачности современной политики. Формальные идеологические противники с легкостью подперли друг друга в стратегически важном вопросе, который (судя по всему) даже должным образом не обсуждался внутри депутатских ячеек.
«Референдум — кратчайший путь разрушения конституционных основ!» — резюмировал Мовчан. «Сегодня создается большинство для того, чтобы ревизовать конституционные основы государственного строя Украины», — вторил ему нунсовец Юрий Ключковский, автор альтернативного законопроекта, игнорированного соратниками Юлии Тимошенко и сподвижниками Виктора Януковича.
Впрочем, в скором времени вопросы создания «ПРиБЮТовского» большинства и ревизии Конституции опять утратили актуальность. Правила организации референдумов имели непосредственное отношение к большой конституционной игре. Когда в ней наступил очередной тайм-аут, у депутатского корпуса прогнозируемо исчез интерес к проекту.
О многострадальном документе вновь вспомнили на днях, когда интересанты в очередной раз почти договорились. Заслуживает отдельного упоминания обсуждение, предшествующее решающему голосованию за исторический документ. Оно длилось (внимание!) две минуты. В течение этого времени народные избранники узнали от докладчицы, представительницы БЮТ, Ольги Боднар, что (цитируем): «С 19 сентября практически никто из народных депутатов не изъявил желания принять участие в доработке, кроме пяти поправок депутата Портнова… Комитетом ко второму чтению таблица не подготовлена и не рассматривалась во втором чтении комитетом… Пожалуйста, определяйтесь залом».
Зал не задал г-же Боднар ни одного вопроса, после чего оперативно определился. Так, с легкой руки прежде всего БЮТ (138 «за») и ПР (на два голоса меньше) проект Лавриновича 5 июня почти превратился в закон.
Дело за малостью — визой гаранта. Однако высочайшего автографа документ, вероятно, не удостоится. Отчего столь ценный акт, скорее всего, поджидает вето? Существует ли шанс на его преодоление? Окажется ли только что составленная инструкция по эксплуатации народовластия предметом рассмотрения в КС и какую степень благосклонности продемонстрируют к ней конституционные жрецы?
Прежде чем приступить к поиску правдоподобных ответов на множественные вопросы, отмечу многозначительную деталь. Юный закон, в отличие от своего дряхлого предшественника, посвящен организации и проведению исключительно всенародных опросов населения. Региональные праздники народовластия еще ждут своей очереди.
Кстати, в мире максимально используется именно эта форма народного правотворчества. Общенациональные сеансы общения власти с народом скорее исключение, нежели норма. Почему же у нас местные референдумы оказались обойденными? На то есть свои причины. Какие из многочисленных пояснений выглядят наиболее объективными, судить вам.
Отдельные информированные лица утверждали: закон, регулирующий правила проведения местных референдумов, едва ли собрал бы даже 226 депутатских голосов. В то время как закон об общенациональном плебисците был дважды поддержан 333 голосами в первом чтении и 296-ю — во втором. Как утверждают сторонники одной из версий, слишком уж разнились взгляды пяти парламентских фракций по поводу местных вече. Есть гипотеза и пожестче: власти (в том числе и законодательной) местное правотворчество ни к чему. Тем более в условиях кризиса. А так, нет закона — нет краевых референдумов. Подобный вариант устраивал всех.
Сходилось большинство депутатов и еще в одном вопросе. Четыре из пяти фракций опасались, что конституционная реформа имени президента может пойти в обход парламента. С одной стороны, и в БЮТ, и в ПР были не слишком высокого мнения о решительности Банковой. Там считали, что Ющенко не осмелится выходить со своим конституционным проектом к народу в случае отсутствия прямой угрозы. С другой — и у Тимошенко, и у Януковича полагали: как только союз бело-синих и бело-сердечных обретет реальные очертания, Виктору Андреевичу терять будет нечего. И он, зажав подмышкой новую редакцию Основного Закона, может с перепугу рвануть за помощью к источнику власти. Сиречь к народу. По поводу уровня популярности В.А. никто никаких иллюзий не питал. Но основой будущей коалиции Блока Юлии Тимошенко и Партии регионов являлась новая конституционная реформа, предполагающая избрание главы государства в парламенте. А народу, как известно, по душе всенародные выборы. Могла возникнуть неприятность…
Дабы никакая случайность не нарушила планы потенциальных коалициантов, было решено предусмотреть нормативный запрет на прямое общение президента с народом. Этот запрет вписали в закон о референдуме, который необходимо было принять как можно раньше. Что и было сделано. Всенародный опрос в планы не входил.
Зато он входил в программы. В частности, в предвыборную программу БЮТ. В монументальном труде под названием «Украинский прорыв» так прямо и было записано: «Блок Юлии Тимошенко обязуется неотложно организовать всеукраинский референдум, на который будут вынесены следующие вопросы:
1. Поддерживаете ли вы президентскую форму правления, при которой Президент Украины избирается всенародно, является главой государства и возглавляет правительство?
2. Поддерживаете ли вы президентскую форму правления, при которой должность Президента Украины ликвидируется, правительство Украины назначается и увольняется Верховной Радой Украины, а премьер-министр является главой государства?»
Предполагалось, что ответы на эти (и еще пять вопросов) должны лечь в основу новой редакции Основного Закона. Отталкиваясь от результатов референдума, специально созванному Конституционному совету предстояло разработать проект КУ, который после всенародного обсуждения выносился на всенародное утверждение.
Но по ходу движения к главной цели Юлия Владимировна подход скорректировала. При непосредственном участии ее фракции Рада одобрила концептуально новый подход к конституционным референдумам. Проект Лавриновича различал «референдум по внесению изменений в Конституцию» и «референдум по одобрению новой редакции Конституции». Назначать первый поручено президенту, второй — парламенту. Однако и в первом, и во втором случае требуется предварительная поддержка 2/3 депутатского корпуса.
Вот такой шлагбаум опустили нардепы перед конституционными инициативами президента. Но Виктор Андреевич, после того как «ширка» померла при родах, осмелел. И опять заговорил о намерении искать для своего проекта всенародного одобрения. Легко предположить, что гарант отошлет обратно в Раду закон, запрещающий ему общаться с населением напрямую.
Что станет делать высший законодательный орган в случае применения вето? Пытаться его преодолеть. Пожалуй, в Раде немного отыщется политиков, которым по сердцу конституционная интрига, задуманная на Банковой. Даже среди представителей «НУ—НС» таковые — редкость.
Но Ющенко может поступить тоньше, призвав в арбитры Конституционный суд. Дело в том, что депутаты, назначив себя глашатаями «референдума по одобрению новой редакции Конституции», неравномерно расширили свои полномочия. Согласно 73-й и 85-й статьям Основного Закона, парламент наделен правом назначать лишь референдум о смене территории Украины. Расширяя собственную компетенцию, ВР нарушает КУ. Заметим также, что внятное определение понятия «новая редакция Конституции» отсутствует. На это судьи КС также могут обратить внимание.
Документ, принятый депутатским корпусом 5 июня, содержит целый ряд добротных положений и толковых норм. Но пока акт не вступил в силу (а следовательно, имеет шанс видоизмениться), есть смысл поговорить о его недостатках.
Бросается в глаза размытость и нечеткость формулировок. Что несколько удивляет ввиду педантичности автора, к тому же имевшего вдоволь времени для устранения огрех.
Когда в тексте упоминаются указы президента, речь идет то о дате издания, то о дате подписания, то о дате обнародования. С правовой точки зрения эти термины — суть разные вещи, и подобное разночтение способно внести путаницу в процесс. Пусть это мелочи, но мелочи неприятные и непонятные.
5-я статья документа, где речь идет о плебисците, на который выносится вопрос о смене территории, может быть рассмотрена как «вольный перевод» Основного Закона. Или даже как попытка «покушения» на незыблемый III раздел Конституции.
13-я статья обязывает президента провозгласить референдум по народной инициативе, если такую идею поддержали три миллиона граждан. Это требование уже содержится в Конституции. И нынешний гарант его уже игнорировал. Тем более странно, что профильный закон не предлагает никаких механизмов противодействия президентскому саботажу.
В законе содержится принципиальное ограничение: «не допускается проведение всеукраинского референдума в один день с выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления». Судя по всему (и это предположение подкрепляет системный анализ III раздела Конституции и ряда актов КС), в этот перечень не попадают выборы президента. Случайно или намеренно?
Существует частичное объяснение некоторым странностям, обнаруженным в тексте. Целый ряд изменений мог обрести легитимность после внесения изменений в Конституцию. Да не склеилось.
Есть в законе о референдуме еще одно любопытное и важное новшество. Утвержденный Радой нормативный акт предполагает возможность принятия (отмены) законов непосредственно на всеукраинском референдуме.
На память сразу приходит чрезвычайно любопытное решение КС от 16 апреля прошлого года. В нем действительно записано: «Решение всеукраинского референдума относительно принятия законов является окончательным и не требует какого-либо утверждения, в том числе Верховной Радой Украины». Но в том же документе обозначено: «Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти, осуществляя свое волеизъявление через всеукраинский референдум, может в порядке, который должен быть определен Конституцией Украины (выделено нами. — Авт.) и законами Украины, принимать законы».
Одним словом, противники закона получили не одну зацепку.
Откровенно говоря, к вопросу о «референдумном» законотворчестве в мире подходят весьма осторожно. Хотя подавляющее большинство европейских конституций содержат норму о народной природе власти. Бельгийское правило «Все власти исходят от нации» мало чем отличается от греческого «Вся власть исходит от народа» или немецкого «Вся государственная власть исходит от народа». Тем не менее в Германии, невзирая на конституционный реверанс в адрес суверена, на его прямое правотворчество наложен запрет.
Основной закон ФРГ, 60-летие которого республика с размахом отметила на днях, отрицает общенациональный референдум как таковой. Немецкой конституцией в качестве исключения предусмотрен только всенародный опрос как необходимое условие изменения границ той или иной федеральной земли. Немцы даже немного комплексуют, что не могут всенародно одобрить Лиссабонский договор.
Причина подобных ограничений — в сложном прошлом государства. Один из лозунгов, благодаря которым Гитлер пришел к власти, — возврат к прямому народовластию. Как утверждают историки, в последние годы существования Веймарской республики власть несколько игнорировала формы непосредственной демократии, увлекаясь изданием чрезвычайных декретов. Фюрер, наоборот, чуть что — прибегал к плебисциту. Заручившись небывалой поддержкой населения, он вытребовал для себя огромные полномочия (объединив посты рейхспрезидента и рейхсканцлера), присоединил Саар, занял демилитаризованную Рейнскую зону, аннексировал Австрию, а также разорвал отношения с Лигой наций. Уровень одобрения населения колебался от 90 до 99,7%.
Референдум может сыграть значительную роль в судьбе еще одной страны с воинственным прошлым — Японии. Ни для кого не секрет, что децентрализация власти в Германии, так же, как нейтралитет Австрии и Финляндии, стали следствием особой настойчивости, проявленной по окончании Второй мировой войны государствами-победителями. Конституционно закрепленный японский пацифизм имеет ту же природу. Под нажимом Вашингтона Япония «добровольно» отказывалась от войны и угрозы силой как от средств разрешения международных споров. Сегодня Токио заявил о намерении отменить излишне «миролюбивую» 9-ю статью конституции. Согласно сообщениям прессы, соответствующий референдум (если не ошибаюсь, первый в истории страны) может состояться в 2011 году. Примечательно, что некоторые политики считают: сам факт проведения подобной консультации с народом способен негативно повлиять как на настроения в обществе, так и на отношение к Японии в мире.
А вот Россию, похоже, уже давно не беспокоит, кто и как на нее посмотрит. История плебисцитов в РФ — отдельная статья. К примеру, в марте 1992-го в Татарии на референдум был вынесен вопрос: «Согласны ли вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящий свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». Положительно ответили 61,4%. В ноябре того же года была принята конституция республики, в которой воля народа была полностью учтена. В феврале 1994-го между Казанью и Москвой был подписан договор о разграничении полномочий. Но в 2004 году под давлением московского Кремля Кремль казанский изъял из основного закона Татарстана практически все упоминания о суверенитете и международной правосубъектности республики.
А в апреле прошлого года, когда наши конституционные судьи спорили о праве народа принимать на референдуме законы, Госдума РФ, по сути, прикрыла общенациональные референдумы как таковые. Российские законодатели, одобрив поправки к закону «О референдуме», запретили выносить на всенародное голосование вопросы, относящиеся к компетенции федеральных органов власти. То есть любые.
Следовать примеру соседей никто, упаси боже, не призывает. Но ответственным лицам, которым предстоит унормировать характер всенародного законотворчества, ваш покорный слуга предлагает вспомнить слова одного из самых остроумных людей своего времени, журналиста и писателя Габриэля Лауба. В свое время он справедливо заметил: «Всякая власть действительно исходит от народа, но при этом уже никогда к нему не возвращается».
Чертовски не хочется, чтобы она утекала куда не следует.