Незаконное мы делаем немедленно.
Неконституционное требует немного больше времени.
Генри Киссинджер
Особенность украинского конституционного процесса состоит в повторяющихся попытках президентско-правительственно-парламентского большинства максимально освоить то, что вчера было вожделенной целью сегодняшней деморализованной оппозиции и чему они всячески препятствовали.
Главной альтернативой демократии многие столетия была тотальная концентрация власти в руках одного человека или группы людей. На место демократии приходят авторитарные режимы. Показательна в этом смысле Франция, которую называют «страной-музеем Конституции»: конституция Пятой республики стала шестнадцатой в истории Франции. Французскому народу и его политическим лидерам потребовалось более полутораста лет для осознания того, что конституция должна быть скорее определением общих правил формирования политического пейзажа, нежели орудием в политической борьбе.
Конституционные циклы во Франции характеризовались последовательной сменой республик (парламентаризма) империями (авторитарной властью), парламентских режимов — президентскими. Сегодня функционирует смешанная (парламентско-президентская) форма правления. Конституция Пятой республики считается весьма эластичной, что обеспечивает значительную стабильность политического режима, хотя и подвергалась изменениям после 1958 года около десяти раз. Смешанный (парламентско-президентский) режим предполагает: избрание президента всеобщим голосованием с наделением его значительными полномочиями; сильную исполнительную власть во главе с премьер-министром; зависимость правительства от воли парламента. Своеобразие смешанного режима проявляется в том, что властная система способна функционировать как президентская, когда президент и парламентское большинство действуют согласованно, и как парламентская, когда они конфликтуют. Эта система обеспечивает высокую персональную легитимность президенту. Конкретная политическая ситуация определяется в значительной степени не столько конституционными положениями, характеризующими властные полномочия президента, парламента и правительства, сколько внеконституционными факторами, осознанием обоюдной (двойной) легитимности как президента, так и парламента. Решающее значение имеет партийная дисциплина, традиция — когда президент и парламентарии, премьер-министр и другие члены правительства имеют общие политические убеждения. Такой режим, который называют «республиканской монархией», возникает независимо от формы правления. В условиях противостояния президента и парламента эффективность и устойчивость режима подвергаются серьезным испытаниям вплоть до возможного возникновения ситуации неразрешимости конфликта. Нестабильность властной модели обостряет конфликт легитимности двух центров власти — президента и парламента, что может вызвать попытки перехода к авторитаризму. Такой конфликт требует постоянного поиска политических методов его преодоления.
Украина во многом закрепила в Конституции 1996 года смешанный режим, который сохранился и после внесения в нее изменений. Очередное обострение неприятия конституционных изменений 2004 года характеризуется решительной готовностью власти радикально решить вопрос о наиболее приемлемом политическом режиме путем возвращения к редакции Конституции 1996 года. В качестве основного выбран испытанный путь: положиться на волю народа, который будет готов одобрить то, о чем он еще вчера не ведал, а завтра без этого не будет мыслить ни себя, ни государственную власть.
«В отношении ничтожного закона о внесении изменений в Конституцию может быть применено народное вето», — считает министр юстиции Александр Лавринович.
Обратите внимание: речь идет не о проекте закона о внесении изменений в Конституцию, а о законе. То есть более пяти лет назад парламент принял Закон о внесении изменений в Основной Закон государства, президент его подписал и опубликовал, изменения в текст Конституции вступили в действие, стали органичным элементом ее содержания.
Не стоит лукавить или смягчать оценки намерений и действий прежних и нынешней властных команд. Даже короткий экскурс в период после принятия Конституции Украины в редакции 1996 года не позволяет ошибиться в главном выводе: попытки изменить Основной Закон не прекращались ни на день. Разумеется, каждый глава государства был озабочен тем, как расширить собственные полномочия, снизить политический вес парламента (в том числе сократить численность депутатов), максимально подчинить себе исполнительную и законодательную власти, а также силовые, правоохранительные органы.
Леонид Кучма, надо отдать ему должное, пытался реализовать эту идею максимально в рамках Конституции и законов, не пытаясь прессинговать парламент в вопросе реализации результатов референдума 2000 года. На волне известных политических движений появились идеи демократизации политического режима, свидетельством чему стал проект закона о внесении изменений в Конституцию №0999, поданный в Конституционный суд Украины в 1999 году. Интересно, что до 2003 года, пока не появился проект изменений в Конституцию от Леонида Кучмы, инициаторы проекта №0999 изменений в Конституцию (среди них национал-демократы, коммунисты, центристы и т.п.) о нем не вспоминали. Но именно этот законопроект, как первый, был принят в качестве основного к работе Конституционной комиссией парламента. Все, что происходило в конституционном процессе в 2003—2004 годах известно: имея целью возвести на пост президента Виктора Ющенко национал-демократические парламентские фракции, не останавливаясь в выборе методов и средств, стали намертво на пути изменений Конституции. Они отбросили политическую риторику о демократизации властного режима, поскольку за спиной своего будущего главы державы с мощными полномочиями открывались захватывающие для ближних и дальних соратников перспективы обладания не поддающимися переоценке финансово-материальными и карьерными возможностями.
В кризисный момент президентских выборов 2004 года, когда уже никто не строил планы даже в ближайшем будущем возвратиться к идее изменений в Конституцию, основными субъектами власти при участии зарубежных посредников было принято решение создать условия для проведения повторного голосования на президентских выборах путем принятия в пакете соответствующего закона, фактически обеспечившего победу Виктора Ющенко и изменения в Конституцию. Был принят широко известный Закон №2222 и одобрен Закон №3207-1, предусматривающий внесение изменений в раздел о местном самоуправлении. Второй закон был направлен в Конституционный суд Украины, но вывод суда, как в насмешку, парламент получил лишь через два года. Конституция предусматривает механизм внесения изменений в Основной Закон последовательно на двух очередных сессиях. Парламент мог и через два года внести изменения в Конституцию в соответствии с названным механизмом, но расклад парламентских сил был таков, что сама постановка данного вопроса была бессмысленной. Все пять лет на должности президента Виктор Ющенко не оставлял надежды если не отменить результаты «Конституционной реформы 2004 года», то принять новую Конституцию, которую он официально презентовал уже на излете своего президентства без малейших перспектив ее принятия.
Вспомнить хотя бы в общих чертах о политической атмосфере, в которой были внесены изменения в Конституцию 08.12.2004 года и которая сопровождала прозябание Основного Закона последние пять лет, необходимо как раз потому, что государство, миллионы граждан стали заложниками непомерных амбиций президента, его ближайших соратников, политических попутчиков, которые вели непримиримую борьбу, в основном в собственной среде, «не чувствуя под собой страны». Памятна совместная попытка фракций «Регионов» и БЮТ принять супердемократические изменения в Конституцию, превратив Украину в парламентскую республику с избранием президента в парламенте. Все, кто был знаком с текстом предполагавшихся изменений, вздохнули с облегчением, когда этот план сорвался. Даже Конституционный суд не нашел бы в тексте обновленной Конституции не то что духа, даже запаха демократии и свободы. Планировался циничный раздел сфер политического влияния и соответствующих материально-финансовых возможностей между двумя предполагаемыми участниками этого процесса. Подготовка такого плана государственного переустройства вряд ли оказывает честь ее участникам. Хотя есть надежда, что отказ от реализации задуманного стал следствием действительного осознания более высокой миссии людей, призванных к власти, нежели циничный дележ богатств взятой крепости победителями.
Авторитет власти, понятие «правового порядка и законности» стали категориями, вызывающими неприятие и недоверие в обществе. Особенный ущерб нанесен авторитету парламента, самой идее парламентаризма.
Сегодня конституционный процесс пошел на очередной виток. Выстраивается своеобразная мозаика возможного развития этого процесса. Запущен политический механизм, допускающий многовариантность движения к цели, а цель, основная — возвратиться к редакции Конституции 1996 года. Как предполагается достичь этой цели? Главная роль отведена народу, который на референдуме должен применить свое «вето» Закону №2222, которым в 2004 году была «искажена» Конституция. Основная причина, не позволившая Леониду Даниловичу настаивать на имплементации в текст Конституции результатов референдума 2000 года, заключалась в тексте Закона Украины «О всеукраинском и местном референдуме», который не был приведен в соответствие с Конституцией и не предусматривал обязательность для Парламента результатов референдума.
Вдохновители референдумного пути возврата главе государства первозданных полномочий президента целенаправленно ставят парламент перед необходимостью скорейшего принятия закона «О всеукраинском референдуме по народной инициативе» исключительно в авторской редакции. Об этом законопроекте высказано огромное количество различных мнений, многие из которых называют антиконституционными ряд важных положений проекта. В контексте темы этой статьи достаточно обратить внимание на последствия принятия на референдуме решения об отмене закона о внесении изменений в Конституцию, а также «новой редакции» (новой) Конституции.
Сама постановка вопроса «об отмене Закона о внесении изменений в Конституцию» проблематична, поскольку правовая природа такого закона вполне конкретная: содержание закона в момент введения его в действие становится органической частью содержания изменяемого закона. Поскольку речь идет о Законе №2222, которым изменен текст Конституции, необходимо отметить, что в промежутке между опубликованием закона и введением его в действие (в основном с 01.01.2006 года) существовала реальная возможность отмены закона, в случае признания его Конституционным судом Украины неконституционным, но такая возможность была упущена.
Инициаторам идеи проведения референдума с названной повесткой дня стоит помнить, что изменениями в Конституцию являются как новые положения, вносимые в текст Основного Закона, так и исключение (изменение) положений статей (их частей) из действующего текста Конституции. Способ внесения изменений путем исключения из текста Конституции может быть только тот, который определен разделом XIII Конституции. Это значит, что не менее 150 народных депутатов (или президент) должны инициировать внесение изменений в Конституцию путем исключения из ее текста поправок, внесенных в 2004 году, и восстановления прежнего текста статей.
Принятие новой Конституции на референдуме еще более проблематично. Известно, что напролом осуществить это невозможно, о чем на днях недвусмысленно напомнил недавний председатель Конституционного суда Украины А.Стрижак. Подтверждением этому есть несколько решений КС Украины, в которых, исходя из целостности и системного анализа Конституции, сделаны выводы о возможности применения референдума в конституционном процессе для принятия новой Конституции, заменяющей республиканский демократический конституционный строй на иной (монархия, анархия, тирания…) Но референдуму, на котором может быть принята новая Конституция, должны предшествовать два других референдума. Во-первых, чтобы не ставить под сомнение силу действующей Конституции, что может повлечь ослабление основ конституционного строя, необходимо вынести на референдум вопрос относительно необходимости принятия именно новой Конституции. Во-вторых, после получения позитивного ответа на первый вопрос должен быть проведен референдум, где следует получить одобрение предложению о необходимости предусмотреть в Конституции возможность принятия нового Основного Закона на референдуме. Напоминание о необходимости помнить инициаторам референдумного законотворчества нелишне, учитывая их настойчивость, даже нахрапистость в достижении поставленной цели, с игнорированием при этом предостережения о недопустимости неуважительного отношения к Конституции.
Кроме названных радикальных попыток достижения цели, все же наиболее надежным, возможно, даже беспроигрышным способом достижения цели, скорее всего рассматривается обращение в Конституционный суд Украины с постановкой перед ним того же задания — признать Закон №2222 неконституционным. Определенно с этим связан непубличный сбор около 250 подписей народных депутатов под соответствующим представлением в Конституционный суд Украины. Кстати, нельзя исключать, что КС, даже идя навстречу ожиданиям подписантов, отчасти заботясь о собственной репутации, может сделать вывод о неконституционности лишь отдельных положений закона, оставив действующими другие.
На всякий случай не мешало бы предостеречь вдохновителей, организаторов и исполнителей грандиозных планов освоения старых, но мощных властных вершин, чтобы они все же соизмеряли свой энтузиазм с возможными не политическими, а юридическими оценками их деятельности. Я имею в виду недопустимость совершения действий, подпадающих под определение «узурпация государственной власти».
Конституционный суд дал определение понятия «узурпация государственной власти»: «это неконституционный или незаконный ее захват органами государственной власти или органами местного самоуправления, их должностными лицами, гражданами или их объединениями». Узурпация власти означает, в частности, присвоение любым из перечисленных субъектов полномочий, принадлежащих иным органам власти и самоуправления. Безусловным свидетельством узурпации власти есть осознанное нарушение порядка внесения изменений в Конституцию Украины способом, не предусмотренным разделом XIII действующего Основного Закона (решение Конституционного суда Украины от 05.10.2005 года).
Любой, даже непосвященный в тонкости конституционно-правового порядка и реального содержания полномочий главы державы, вынужден будет признать наличие признаков узурпации власти в значительном количестве актов и действий президента Виктора Ющенко. Вот лишь некоторые из них: отказ признавать обязательность контрасигнации указов президента; издание десятков указов об освобождении с должностей и о назначении на должности глав администраций, и.о. глав администраций без представления Кабинета министров; неконституционные указы о досрочном прекращении полномочий парламента; паралич его законодательной деятельности; дискредитация судей Конституционного суда Украины и самого Суда с целью не допустить оценки изданных им указов; освобождение генерального прокурора без согласия парламента; освобождение главы СБУ без согласия парламента; переподчинение себе внутренних войск и т.д. и т.п. Во всех этих и немалом числе других актов и действий президента без труда можно найти признаки деяний, которым посвящены, например, статьи 351, 353, 356, 365, 376 Уголовного кодекса Украины.
Конституция предусматривает ясный механизм реакции на подобное поведение президента — импичмент. Парламент за пять лет не счел необходимым хотя бы один раз поставить вопрос о защите Конституции, правового порядка от гаранта Конституции. Потому что импичмент был нереальным? Скорее всего. Но общество, граждане имели право услышать, а парламент был обязан изложить перед народом все претензии к президенту с соответствующими обоснованиями. Парламент предпочел подчиниться антиконституционному шантажу. Уйдя на досрочные выборы 2007 года, он поставил под вопрос не только легитимность парламента шестого созыва, но и всех органов и лиц, которые им формировались (прежде всего Кабинет министров) и избирались.
В действиях парламента и правительства также немало примеров осознанного нарушения Конституции и законов. Конституционный суд, в свою очередь, все чаще исходит из одному ему доступного духа положений Основного Закона, чем фактически изменяет не текст, но содержание Конституции. Мы все чаще становимся свидетелями того, что в теории конституционализма называют «правлением судей», когда текст Конституции и ее содержание будут иметь различное понимание через толкования Конституционного суда. Оригинальный и известный способ обойти парламент, единственный имеющий конституционные полномочия изменять текст Основного Закона. Кабинет министров в различных составах оставил свои образцы антиконституционных, незаконных актов и действий. Такое впечатление, что в государственном механизме недостает субъекта, наделенного полномочием хотя бы обращать внимание органов власти и граждан на каждый факт нарушения Конституции, и, в случае отсутствия надлежащей реакции соответствующего органа, обязанного обращаться в Конституционный суд. Но, исходя из всего изложенного, возникает вопрос: почему именно Конституция в действующей редакции объявлена прежним и нынешним президентами «причиной разбалансирования и серьезного кризиса власти»? Где при этом искреннее заблуждение, мягко говоря, недостаток понимания конституционно-правовых механизмов, а где целенаправленное стремление минимально (условно) легитимно овладеть механизмами «республиканской монархии»?
Конституция надолго останется в лучшем случае только безжизненным стратегическим планом построения государства, пока глас народа во множестве способов и форм его проявления не вдохнет в нее жизнь и силы. Самым верным признаком установления конституционно-правового порядка в государстве будет установление уголовной ответственности не только за посягательство на свержение конституционного строя или захват государственной власти, а и за собственно свержение конституционного строя или захват государственной власти.
В ближайшей же перспективе наиболее полезным занятием для особенно озабоченных судьбами демократии и свободы на украинском пространстве рекомендуется выращивание капусты на законных шести сотках.