Александр Морозов |
Закончилась вторая сессия Верховной Рады Украины. На мой взгляд, итоги ее работы неоднозначны как с политической точки зрения, так и по результатам законотворческой деятельности.
Да, несмотря на довольно продолжительный период временной недееспособности парламента, вызванной вмешательством в его деятельность президентских структур, депутатам удалось утвердить бюджет-2003, принять Гражданский и Хозяйственный кодексы, целый ряд других законодательных актов. В то же время итог мог бы быть намного более весомым. И дело не только в причинах политического характера, хотя они являются наиболее принципиальными. Практика работы Верховной Рады четвертого созыва показывает, что депутатский корпус может работать намного эффективнее. И резервы этой эффективности — в самой организации законотворческого процесса.
Как человек, имеющий достаточный опыт работы в бизнесе, я привык всегда анализировать свои действия с точки зрения их рациональности и результативности. Две парламентские сессии дали достаточно материала для анализа. Поэтому хотелось бы поделиться некоторыми соображениями относительно того, как приблизить законодательный процесс к потребностям общества, как его систематизировать, какие инструменты и механизмы требуется задействовать.
Прежде всего это вопрос классификации входящих законопроектов. Мы все ясно представляем, что рассматриваемые парламентом законопроекты неравнозначны. Нельзя, к примеру, поставить знак равенства между законопроектами об изменениях к Конституции и о защите прав на породы домашних животных, хотя, естественно, всякие законы важны.
Поэтому очень полезно было бы разделить все вносимые законопроекты на несколько категорий, скажем, пять-семь. Наиболее общим основанием для такой классификации должна стать социальная значимость каждого документа. Необходимо выработать четкую систему критериев, согласно которым каждый законопроект можно было бы отнести к определенной категории: актуальность законопроекта, его общественная востребованность; социальная результативность проекта (ощутимость ожидаемых результатов для общества); степень влияния проекта на правоотношения в определенной сфере («системообразующие» — «точечные» проекты); масштаб нововведений, предлагаемых проектом, потребность в сопутствующих изменениях в существующее правовое поле; потребность в ресурсном обеспечении («затратность») проекта.
Согласно такой схеме Конституция и все кодексы могли бы быть отнесены к первой, высшей категории. Сюда я также отнес бы закон о выборах, закон о Президенте, бюджет, базовые законопроекты социального характера.
Соответственно для каждой категории законопроектов должна быть предусмотрена своя процедура, график рассмотрения, предусматривающие разные трудозатраты для разных законов. Я считаю неправильной существующую практику, когда на закон о металлоломе или закон о портах, которые кем-то откровенно лоббируются, мы тратим огромное количество времени в сессионном зале. А обсудить более важные для общества законопроекты мы уже не успеваем.
На мой взгляд, рассмотрение таких масштабных законопроектов, как, скажем, кодексов, должно начинаться с научных конференций или «круглых столов» с участием народных депутатов, ученых, экспертов, подобно тем мероприятиям, которые проводит, скажем, Центр Разумкова. После этого можно предусмотреть расширенное заседание профильного парламентского комитета, еще одно заседание комитета, теперь уже в его штатном составе, и, наконец, вынесение в сессионный зал.
Причем заседания Верховной Рады по законопроектам первой категории нужно планировать на полный сессионный день. В этот день в зале будут выступающие с разными мнениями, обосновывать их, представлять схемы, диаграммы, цифры — то есть будет вестись напряженная совместная работа по обсуждению законопроекта. Статьи, дискуссии по которым закончены и нет принципиальных противоречий, могут докладываться и ставиться на голосование. Вопросы, по которым останутся расхождения, обсуждаются дальше, до тех пор, пока не будет найден приемлемый вариант. При этом каждый депутат должен иметь право высказать свое мнение.
На законопроекты, которые будут отнесены к низшим категориям, необходимо расходовать меньше времени. Скажем, после обсуждения на протяжении половины сессионного дня можно ставить вопрос на голосование.
По моему однозначному убеждению, которое разделяет и большинство моих коллег, «четверги для голосования» — это полная профанация парламента. Народные депутаты не имеют физической возможности разобраться даже в перечне тех законопроектов, которые ставятся на голосование, не говоря уже об их содержании. Это превращает парламентариев в «кнопкодавов», задача которых просто вставить карточку и нажать кнопку «за».
Ведь в день голосования законопроекты не докладываются системно. И зачастую получается так, что депутат не успел поприсутствовать на сессии в день обсуждения закона, а решение по нему принимать все равно должен. А поскольку все законопроекты разнородные, то моментально принять обдуманное, обоснованное решение очень сложно. Поэтому зачастую депутаты опять втягиваются в обсуждение и в результате тратят вдвое больше времени, чем если бы решение принималось сразу после обсуждения. То есть, повторю, голосование только в один день недели, по четвергам, — абсолютно неоправданный подход, который срочно нужно менять.
Народные депутаты должны заранее знать: на такое-то число назначено рассмотрение такого-то кодекса, чему предполагается посвятить целый день. А на следующий день, скажем, назначено рассмотрение группы небольших законопроектов, на каждый из которых отводится по часу времени.
И все это сообразно с проведенной классификацией законопроектов по категориям, исходя из их социальной значимости, критериев, о которых говорилось выше. Тогда мы увидим: если на законопроект, отнесенный, к примеру, к пятой категории, требуется на рассмотрение пять часов, значит, он просто не готов к рассмотрению, не доведен до нужной кондиции.
Сделать обсуждение законопроектов более квалифицированным, осмысленным, помогла бы и их тематическая организация. Верховная Рада не должна заниматься «штопаньем дыр» в той или иной сфере. А то ведь часто бывает так: сегодня приняли закон, завтра вносим к нему изменения, послезавтра уже принимаем новый. Нужен планомерный, системный подход.
Скажем, существуют проблемы, общие для металлургической отрасли. Давайте рассмотрим эту группу проблем, сгруппируем их, выработаем и утвердим концепцию. И, исходя уже из нее, примем изменения к десяти разным законам, регулирующим деятельность этой сферы. Дадим людям инструмент, чтобы они могли сразу же начать работать.
Аналогично собрали все проблемы банков и страховых компаний, пенсионных фондов, объединили их. Как минимум за неделю дали депутатам материалы для ознакомления. И в назначенный день поработали только над всеми относящимися к этой проблеме законами. Тогда депутатам будет намного легче ориентироваться: они уже «находятся в материале», а докладчики только ведут их по нему. В результате парламентарии будут принимать обдуманные решения, а не работать придатком к своей кнопке.
Очень многое в плане рациональной организации, повышения эффективности законодательного процесса могло бы дать более широкое внедрение компьютерных технологий. Они позволят нам очень серьезно модифицировать регламент, сделать его более эффективным. Возьмем хотя бы запись на выступления. Сегодня часто бывает: нажали кнопки — и в списке оказалось пять представителей одной фракции из десяти выступающих. Получается, что депутаты только их и слушают. Это, по-моему, не очень правильно, а внести нужные изменения в программу системы «Рада» не так и сложно.
Если на внедрение компьютерных технологий еще нужны какие-то средства и время, то реализовать предложения относительно классификации законопроектов, изменения порядка их рассмотрения не представляет особого труда. И вопрос о том, что для этого нужно вносить изменения в действующий Регламент Верховной Рады, в данном случае не является препятствием. Регламент, какой бы он ни был, действует, и это хорошо. Но те принципиальные подходы, о которых говорилось выше, должны стать предметом обсуждения среди депутатов и, если эти подходы найдут поддержку, — внедрены в практику. По большому счету, можно на первом этапе обойтись и без изменений к Регламенту, действовать, не выходя за рамки этого документа.
Сегодня в парламенте есть такой орган, как согласительный совет. И если на нем депутаты о чем-то договорятся, то никто не мешает совету принять соответствующее решение, а фракциям — его выполнить. И я бы вообще не начинал реализацию своих предложений с внесения изменений в Регламент. К этому нужно подходить постепенно, апробировать предложенную модель, и когда мы увидим ее работу на практике, убедимся в позитивах и выявим слабые места, только тогда ставить задачу подготовки изменений к Регламенту. Если мы начнем действовать в этом направлении уже на нынешней сессии, то такие изменения можно было бы наработать за летний период, в том числе — и относительно внедрения компьютерных технологий.
В возглавляемом мною подкомитете по небанковским финансовым организациям уже сейчас отрабатываются такие подходы при формировании программы работы на 2003 год. Ключевым в ней станет законопроект, который позволит серьезно изменить ситуацию в отрасли. И процесс его рассмотрения мы хотим начать именно с проведения «круглого стола» с привлечением широкого круга экспертов.
Предлагая нововведения в механизм парламентской деятельности, я отдаю себе отчет в том, что у некоторых читателей может возникнуть вопрос: для чего это мне, члену фракции, не входящей в парламентское большинство и потому не несущей ответственности за деятельность Верховной Рады? Ответ на этот вопрос во многом связан с последними событиями, происшедшими в парламенте в конце минувшей сессии, когда нам, вопреки желанию одной из пропрезидентских фракций, удалось наладить законодательную работу и снять с депутатского корпуса обвинения в недееспособности.
Мы — в оппозиции, но в любом случае мы не находимся в меньшинстве. Постоянного большинства в этой Верховной Раде не будет, большинство будет всегда возникать, исходя из ситуации. Технологии законодательной деятельности, о которых мы говорим, как раз и могут сблизить депутатов, находящихся на идеологически и экономически близких позициях, но искусственно разведенных по разные стороны внутрипарламентских баррикад. Эти технологии могут стимулировать создание нового, реального и потому эффективного большинства. В него войдут люди, каждый из которых сможет реализовать свои знания и опыт через те механизмы, которые сегодня предлагаются.
Фракция «Наша Украина» уже сейчас готовит целый ряд важнейших законопроектов, относящихся к разным сферам, которые планирует в первую очередь рассмотреть в сессионном зале. Среди таких законопроектов будет, конечно же, закон о выборах, ведь многие нынешние политические проблемы — это результат несовершенства нашего избирательного законодательства.
Приведу один пример — уникальный результат выборов в парламент. Я не буду снова говорить о победе «Нашей Украины». Но результат в цифрах действительно заслуживает внимания. Представим Верховную Раду как акционерное общество, где каждый из проголосовавших избирателей имеет один голос. Так вот, согласно нашим подсчетам, у большинства сейчас насчитывается около 11 млн. голосов, а у оппозиции — почти 17 млн. И это при том, что при подсчете большинству мы передали и голоса тех депутатов-«мажоритарщиков», которые перешли туда из оппозиционных фракций. Естественно, что голоса «перебежчиков» из партийных списков мы большинству не передавали, поскольку люди голосовали не за них персонально, а за партии и блоки. К примеру, когда выступает депутат Стоян, то возле его фамилии до сих пор пишут: «Избирательный блок Виктора Ющенко «Наша Украина».
То есть налицо полная дискредитация волеизъявления народа — за тех людей, которые сейчас в «большинстве», проголосовало около 27—28% избирателей. Думаю, такой «победой» вряд ли может похвастаться любая другая страна, в которой вообще проводятся выборы. Если на последних президентских выборах в США разница между победившим и проигравшим кандидатами составляла 100 тысяч человек, то в Украине «победители» на шесть миллионов голосов отстали от «побежденных». Вот что такое некачественный избирательный закон.
Кроме пропорционального закона о выборах мы намерены также предложить законодательные акты, которые бы запретили переходы депутатов-«списочников» из фракции во фракцию уже в этом парламенте, и, конечно, новый Закон о выборах президента Украины. Это — принципиальный вопрос. Мы не должны допустить, чтобы на будущих выборах президента Украины была применена методика, разработанная и успешно воплощенная на довыборах в Верховную Раду, с назначенной ценой за голос каждого избирателя.
Как можно убедиться, предлагаемые изменения к организации законодательного процесса в парламенте целиком реальны и прагматичны. Они не направлены на реализацию узкопартийных, фракционных или групповых задач. От их внедрения выиграет Верховная Рада в целом, все избиратели, украинский народ. Надеюсь, мои идеи поддержит большинство коллег по депутатскому корпусу.