Пройти путь от сакральности к рациональности сложно, что подтверждают отечественные уроки первой парламентско-правительственной коалиции. Сегодня Украина во второй раз пытается запустить механизм коалиции депутатских фракций и с его помощью организовать и законодательную власть, и формирование правительства. «Второй раз» выгодно отличается от «первого» уже тем, что существует 15-месячная практика деятельности первой коалиции.
Действительно, в начале августа 2006 г. Украина получила — впервые в своей истории — ситуацию, в которой парламент смог сформировать состав правительства. Говорить при этом о чистоте эксперимента во внедрении европейского опыта рановато, поскольку способ формирования Кабинета министров Украины все равно остается уникальным. Во-первых, своеобразен способ получения полномочий членами правительства: в Украине, как известно, для этого введены две процедуры, одна — для трех членов правительства, а вторая — для остальных. Вторая своеобразность — необязательность парламентской легитимации состава правительства вообще (выражение вотума доверия) и содержания его деятельности (обязательного одобрения парламентом Программы деятельности Кабинета министров Украины в течение определенного срока). Однако, несмотря на эти особенности, у нас есть все основания констатировать: в августе 2006 г. была сформирована новая государственно-правовая реальность. Сегодня ей исполняется 15 месяцев, и этот государственно-правовой феномен достоин исследования, причем мотивы для этого, конечно, не только академические.
Во время формирования новой коалиции хочется привлечь внимание к урокам деятельности предыдущей (положительными или негативными пусть их называют политики и политологи), которые могут и должны быть учтены участниками нового образования.
Урок первый: больше эффективности
Деятельность парламентско-правительственной коалиции в Украине получает различные оценки, и преимущественно в политическом контексте. Начнем с самооценки. Из статьи премьер-министра Украины В.Януковича («Зеркало недели», 4 августа 2007 г.) мы узнаем, что «сегодня среднемесячный рост ВВП составляет 7,9% — это один из самых высоких показателей среди стран Европы и СНГ. Объемы промышленного производства возросли почти на 12%, поступления в сводный бюджет с начала года — на треть...»
Президент Украины В.Ющенко, перед которым, в соответствии с Конституцией Украины, правительство является «ответственным», свою оценку сформулировал в выступлении 7 августа 2007 г.: «Что получил гражданин Украины за этот последний год? Основной показатель — реальные доходы. За этот год темпы роста реальных доходов людей уменьшились вдвое. Это при наивысших экономических темпах развития Украины за последние 10—15 лет. Ведь за год вдвое замедлился рост заработной платы. Только за год плата за горячую воду и отопление подскочила на 123%. За последний год цена на молоко возросла на 18%, а на хлеб — на 15%. Это — результат, который, по-видимому, предназначен для каждого из нас... Но ни как президент, ни как гражданин я не принимаю таких результатов работы».
Приведенные оценки, конечно, из разряда крайностей и так или иначе связаны с результатами развития экономики и социальной сферы. Но такой подход оправдан лишь отчасти, поскольку либеральная экономика развивается под влиянием многих факторов, среди которых деятельность правительства — только один из них. То есть, по нашему мнению, надо говорить не о положительных или негативных показателях социально-экономической сферы (как это делают премьер и президент), а именно об эффективности регулятивного влияния правительства и парламентского большинства на общество. Тем более, нецелесообразно сравнивать деятельность последнего правительства с деятельностью предыдущих, поскольку условия работы правительств когда-то и сейчас существенным образом отличаются, в частности тем, что ни одно из предыдущих правительств не опиралось политически на парламентское большинство.
Эффективность деятельности парламентско-правительственной коалиции следует оценивать по иным критериям, и прежде всего — через соотношение реальных результатов и поставленных конкретных целей.
Чтобы выяснить такое соотношение, необходимы по крайней мере две вещи: во-первых, программа деятельности правительства, утвержденная парламентом (закрепление конкретных целей), и, во-вторых, — государственный орган статистики, который не был бы подчинен Кабинету министров Украины и находился бы за пределами исполнительной власти. Поскольку второго нет и Украина все еще не знает независимой статистики, то и гипотетически предположить стопроцентную объективность (реальность) результатов правительственной деятельности (пусть даже таковыми выступают и социально-экономические показатели) крайне сложно.
С другой стороны, наличие Программы деятельности Кабинета министров Украины не является вопросом целесообразности, как, наверное, предполагают в правительстве. Хотя Конституция и не предусматривает конкретного срока одобрения Верховной Радой этого документа, его привязка к конституционным полномочиям правительства и премьер-министра довольно четкая. Часть пятая ст.114 Основного Закона устанавливает, что «премьер-министр Украины руководит работой Кабинета министров Украины, направляет ее на выполнение Программы деятельности Кабинета министров Украины, одобренной Верховной Радой Украины». Четче трудно и сформулировать — руководитель правительства направляет его работу на выполнение программы деятельности. При отсутствии таковой мы не можем судить о результативности ее выполнения.
Стоит вспомнить, что был одобрен еще один документ, в котором парламентско-правительственная коалиция ставила перед собой определенные задачи. Это Соглашение о создании антикризисной коалиции от 14 июля 2006 г. В нем всего четыре страницы посвящены идеям реформирования общества (из одиннадцати), но видение преобразований в стране сформулировано настолько упрощенно и не конкретно, что проверке на выполнение не подлежит. Ни одно из положений, которые хотя бы условно можно воспринимать как конкретные, не было выполнено. Например, «четкое законодательное определение статуса, механизмов формирования и основ деятельности президента Украины, Кабинета министров Украины, Верховной Рады Украины», «упорядочение и поэтапное сокращение необоснованных льгот государственным служащим, судьям и депутатам всех уровней», «реформирование высшего и центрального уровней органов исполнительной власти, создание новой модели публичной администрации» и т.п. Тем более интересно, что указанные «четыре страницы» текста соглашения антикризисников странным образом перешли в текст опубликованного Соглашения о создании коалиции демократических сил в 2007 г. почти без изменений.
Следовательно, четкое декларирование своих целей (приоритетов) и четкое направление деятельности на их выполнение — первое условие эффективной деятельности парламентско-правительственной коалиции.
Урок второй: больше системности
Системность парламентско-правительственнной коалиции должна включать по крайней мере два параметра: а) равномерность сосредоточения усилий на всех приоритетных направлениях реформаторской деятельности и согласование между ними; б) достаточность законодательного и подзаконного нормативного обеспечения каждого направления деятельности.
На примере деятельности прошлогодней парламентско-правительственной коалиции сложно показать, как следует согласовывать разные направления реформирования. Причина — безрезультативность на всех направлениях: в Украине целенаправленно не проводились ни конституционная, ни административная, ни судебная реформы. Системной можно назвать разве что бездеятельность. А вот пример относительно «достаточности законодательного обеспечения» (правда, со знаком «минус») привести легко — чего стоит Закон «О Кабинете министров Украины», одобренный в декабре 2006 г. Не касаясь его содержания, отметим, что он выглядит одиноко на фоне системной законодательной неурегулированности властных отношений высшего уровня. Коалиция сосредоточилась на собственных инструментах властного влияния (средствах его расширения), проигнорировав ответственность за реформирование всей властной сферы. Вне ее внимания остались вопросы процедуры деятельности Верховной Рады Украины (Регламент утвержден постановлением парламента), президента Украины и его секретариата, министерств и других центральных органов исполнительной власти и т.д.
По сути, за 15 месяцев системно был урегулирован только один вопрос — введения императивного мандата для депутатского корпуса от Верховной Рады Автономной Республики Крым и до районных советов. На протяжении одного дня были одобрены законы о статусе депутата Верховной Рады АРК, внесены изменения в закон о статусе депутата местного совета и соответствующего избирательного законодательства.
Бессистемность в деятельности парламентско-правительственной коалиции проявляется и в том, что парламентское большинство, с одной стороны, и правительство — с другой, четко не разграничили свою деятельность относительно концепций, программ, то есть определения основ внутренней и внешней политики. Правительство в период деятельности предыдущей коалиции одобрило около двадцати государственных программ развития экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины (некоторые из них — до 2017 г.). Эти программы не вредят, но, согласно пункту 4 ст. 116 Конституции, Кабинет министров Украины только «разрабатывает и осуществляет» такие программы, а вот утверждать их должен парламент (пункт 6 части первой ст.85). Между тем несколько государственных программ утверждены законами Украины, а еще несколько концепций — президентом. Этот хаос необходимо остановить, понимая, что «основы» внутренней и внешней политики (основы и концепции также) определяет парламент, он же утверждает общегосударственные программы развития, остальные же субъекты — их готовят (разрабатывают) и выполняют. Подчеркнем также, что общегосударственные программы должны утверждаться постановлением парламента, а не законом Украины. В законе как правовом акте не могут определяться перспективы развития общества или его отдельных секторов.
Итак, краткий вывод: согласование разных направлений деятельности правительства и их комплексное наполнение во многом зависят от наличия Программы деятельности правительства — документа, над реализацией которого политические силы — победители выборов работают как в парламентском большинстве, так и на должностях в Кабинете министров Украины.
Справедливости ради, следует выделить факторы, привносящие дисбаланс (бессистемность) в деятельность парламентско-правительственной коалиции, но не зависящие от ее воли. Главный из них — механизм параллельного управления государством (президент — СНБОУ — руководители местных государственных администраций). Этот механизм не зависит непосредственно от результатов парламентских выборов, от состава коалиции, он — парадоксально, но закреплен Конституцией, и потому его следует воспринимать как объективную реальность.
Урок третий: больше законотворчества
Обычный гражданин уверен, что в Украине действует немало законов и главная проблема — в их выполнении. Однако ситуация в действительности иная. Дело даже не в качества законов, а в их количестве, как бы парадоксально это ни звучало.
Возьмем показатели законотворческой деятельности парламента: в период с начала августа 2006 до начала октября 2007 г. было одобрено около 240 законов. Спикер парламента А.Мороз по поводу статистики законов еще в январе 2007 г. говорил: «Очевидно, это некорректная статистика, поскольку закон с законом сравнивать нельзя, есть поправка к закону по одной статье, которую можно рассматривать по сокращенной процедуре, а есть капитальный закон, массивный, касающийся многих направлений правоотношений».
Итак, если не принимать во внимание законы о внесении изменений в другие законы (некоторые из них действительно состоят из нескольких строчек) и законы о ратификации международных договоров, то есть считать только первичные законодательные акты, которые самостоятельно регулируют определенный участок общественных отношений (по версии А.А. Мороза — «капитальные законы»), то таких законов за 15 месяцев парламент одобрил, если быть точным, двадцать семь. Три из них касаются разрешения на использование вооруженных сил за пределами государства (или территории Украины для иностранных военных частей), один — количества Вооруженных сил, один — амнистии, один — Голодомора 1932—1933 годов, два — таможенных тарифов и вывозной таможенной пошлины, один — защиты имущества Федерации профсоюзов, один — продолжения процедуры ликвидации банка «Украина», один — Евро-2012, один — государственных наград трудовым коллективам, один — «Киевской политехники», один — детского питания, один — генетически-модифицированных продуктов и еще три — государственной программы или основ государственной политики по определенным вопросам.
Приведенное количество — это далеко не те результаты законотворчества, которых требует украинское общество в период его якобы интенсивного реформирования. Поэтому неудивительно, что целые сферы общественных отношений остались вне внимания законодателя.
Может возникнуть вопрос: а разве без принятия законов нельзя реформировать общество, решать те или иные его проблемы?
Отвечаем: можно, но только если проблемы локальные и их решение возможно на уровне подзаконного нормотворчества. Таких проблем немного. Большинство же других без закона Украины как инструмента решить в принципе невозможно. Повысить зарплату бюджетникам возможно подзаконным актом — постановлением правительства, но навести порядок в этом вопросе, создать новую систему оплаты труда можно только с помощью закона. Хотя в Украине даже парламентская процедура законотворчества, указотворчества президента, процедура назначения председателей судов и прочие вопросы регулируются сегодня подзаконными актами, считать такое положение вещей нормальным мы не можем. Навести порядок в этом вопросе возможно также только законом Украины. Другого пути нет.
К сожалению, приходится говорить и о явно устаревшем стиле законотворчества. Имеем в виду не голосование чужими депутатскими карточками, поскольку это — правонарушение, а не нарушение стиля. Здесь речь идет о самой организации законодательного процесса. Верховная Рада работает, как в советские времена, регулярно одобряя планы законодательных работ («Перспективный план законодательных работ Верховной Рады Украины пятого созыва» был одобрен 30 ноября 2006 г.), делая вид, что заранее знает намерения всех субъектов законодательной инициативы на ближайшие годы. На самом деле этот план парламент составляет для себя, демонстрируя средневековые представления о разделе власти. Вследствие такого подхода имеем ситуацию, когда парламент работает независимо от правительства, а правительство — независимо от парламента. Такие предположения подтверждают цифры: по состоянию на 15 октября 2007 г., правительство выступает субъектом законодательной инициативы только относительно 408 законопроектов из 3314, зарегистрированных в Верховной Раде пятого созыва (12,3 процента). Такие цифры означают, что Кабинет министров Украины отстранился от активной законотворческой деятельности. В развитых демократических странах правительства являются главными инициаторами и разработчиками законопроектов: удельный вес правительственных разработок в общем количестве законопроектов там достигает 95 процентов.
Краткий вывод из урока: а) законы — главные инструменты деятельности парламентско-правительственной коалиции; б) деятельность парламента направляется прежде всего на законодательное обеспечение деятельности правительства; в) правительство должно стать главным разработчиком законов.
Урок четвертый: больше взаимодействия с президентом
Четвертый урок может быть поставлен и под номером один, если учесть, какой именно институт инициировал внеочередные парламентские выборы. Для парламентско-правительственной коалиции этот вопрос — принципиальный, и опыт первой коалиции подтверждает его экспериментально.
От рычагов контроля за законодательной властью и правительством политические силы могут впасть в эйфорию, что и произошло с их предшественниками. Правительство действительно формируется из состава парламентского большинства, но это не должно вводить в заблуждение. Не должно добавлять амбиций и то, что президент не может отправить правительство в отставку.
Почему парламентское большинство и правительство должны активно взаимодействовать с президентом? Уходящий год подтвердил: начинать и вести против президента «юридическую войну» бесперспективно. Конституционная модель власти предоставляет последнему преференции, позволяющие ему выигрывать такие «войны». Предыдущая коалиция не сразу приняла подобное утверждение как аксиому. И опять-таки дело не в крайностях вроде роспуска парламента (и непризнания его заседаний со следующего дня после подписания указа) и даже не в том, кому все-таки подчинены внутренние войска МВД, — общество надеется на невозможность повторения политического кризиса таких масштабов.
Главное в другом: взаимодействовать с президентом — означает искать компромисс с ним в процессе выработки решений вплоть до окончательного одобрения парламентом законов Украины (учитывая его право вето) и одобрения правительством решений (учитывая его полномочия их «приостанавливать»). Такой подход является общепризнанной практикой в развитых государствах. Поэтому президенты в других странах в общем-то редко накладывают вето на принятые законы.
В Украине цифры свидетельствуют о противоположном. С начала августа 2006 г. по январь 2007 г. президент наложил вето на 35 законов (каждый четвертый). Сформулируем иначе: практически по всем принципиальным вопросам позиция президента не совпадала с позицией парламента (достаточно вспомнить законы о Госбюджете и Кабмине). Такие цифры свидетельствуют о неудовлетворительном взаимодействии между парламентским большинством и главой государства на всех стадиях законодательного процесса.
Если у Верховной Рады Украины еще есть возможность, хоть и по сложной процедуре, преодолеть президентское вето на принятый закон, то Кабинет министров Украины такой возможности в отношении своих решений не имеет. Президент приостанавливает решения правительства и направляет в Конституционный суд для проверки их конституционности. С 16 октября 2006 г., когда впервые было использовано это конституционное полномочие, и до начала октября 2007 г. президент издал 35 указов о приостановке постановлений и распоряжений правительства. Приостановленных решений Кабинета министров Украины насчитывается значительно больше, ведь часто президент одним указом приостанавливал целую группу актов правительства (например, 15 декабря 2006 г. он приостановил одним указом семь постановлений правительства).
Отсутствие взаимодействия с президентом побуждает последнего прибегать к широкому арсеналу конституционных средств, позволяющих ему управлять государством при минимальном участии правительства. Введя руководителей областных государственных администраций в состав СНБОУ, глава государства постепенно усиливал роль этого органа. За время существования предыдущей парламентско-правительственной коалиции президент своими указами ввел в действие 27 решений СНБОУ, которому подконтрольны в вопросах национальной безопасности все органы исполнительной власти, в том числе и Кабинет министров Украины. Тем не менее характер этих решений и их предмет не позволяют сомневаться, что СНБОУ выполняет правительственные задачи: рынок нефти и нефтепродуктов, научно-технологическая сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, операции с конфискованным и бесхозным имуществом, администрирование налога на добавленную стоимость, улучшение инвестиционного климата в Украине, финансовое обеспечение мер по повышению жизненного уровня граждан, демографический кризис и т.д.
Краткий вывод из урока: коалиции необходимо взаимодействовать с президентом, ведь: а) это необходимое условие для продуктивной деятельности; б) глава государства наделен конституционными средствами влияния на коалицию и правительство, которые несравнимы со средствами обратного влияния.
Урок пятый: больше европейскости
Меньше ревизовать ценности европейского конституционализма — сегодня этого требует не только европейское мировоззрение, но и нормы действующего законодательства Украины. Тем более что, очевидно, речь идет о политических силах — субъектах коалиции, которые у избирателей в ходе парламентских выборов все-таки ассоциировались с движением государства в евроатлантическое пространство, которое должно завершиться вступлением Украины в Европейский Союз.
Создается впечатление, что президент, который, согласно Конституции, «осуществляет руководство внешнеполитической деятельностью государства» (пункт 3 части первой ст.106), призывал к одному, а внутренняя политика, особенно на уровне законодательства, иногда носила откровенно противоположный характер. Дело в том, что вопросы евроинтеграции — это вопросы прежде всего внутренних реформ, а не внешней политики. Предыдущая коалиция не провела необходимых преобразований в государственно-правовой сфере, наоборот — именно за время ее деятельности в Украине появилось законодательство, изначально не соответствующее евростандартам. Речь идет прежде всего об уже упоминавшемся институте императивного мандата, который как продолжение конституционной нормы, закрепляющей его для народных депутатов Украины, был введен также для депутатов Верховной Рады АРК и областных и районных советов.
Для новой коалиции это важно подчеркнуть, ведь у образующих ее политических сил проевропейская риторика сочетается с серьезными антиевропейскими идеями.
О чем речь? Целый ряд идей, выдвинутых политическими силами еще перед выборами, вызывают тревогу не только ввиду их социально-популистского характера (например идея лишить госслужащих всех льгот), но и учитывая европейские конституционные ценности. Такие, в частности, предложения, как: а) введение избрания судей и их отзыв; б) лишение неприкосновенности членов парламента; в) подготовка и принятие Конституции без участия парламента — отрицают европейский конституционализм и, в случае их воплощения, отдаляют шансы Украины на вступление в Европейский Союз.
Подводя итоги, заметим, что внутренняя и внешняя политика, за осуществление которой отвечает парламентско-правительственная коалиция, должна стать более рациональной, исходя из опыта ее предшественников. Это означает, что эффективность ее деятельности будет измеряться не только соотношением реальных достижений и задач, закрепленных в программе деятельности правительства, но и уровнем взаимодействия с президентом и шагами в направлении евроинтеграции.