Формальное объявление внеблокового статуса Украины стало свершившимся фактом. Однако содержание этого статуса пока не ясно как для самой Украины, так и для ее международных партнеров. Потому этот вопрос остается поводом для политических спекуляций и борьбы: оппозиционные политики призывают правительство коренным образом пересмотреть оборонную политику, радикально увеличив военные затраты и численность вооруженных сил; правительство в ответ делает вид, что решение о внеблоковости Украины ничего в ее оборонительной политике не меняет. Каждая сторона ссылается на свою собственную интерпретацию актуального иностранного опыта, но дискуссия по сути проблемы не ведется.
Опыт современных нейтральных стран чрезвычайно разнообразен, хотя и не дает прямых рекомендаций, какой должна быть модель политики безопасности и обороны Украины в условиях внеблоковости. Чтобы наполнить украинскую внеблоковость конкретным содержанием, этот опыт следует проанализировать. Чтобы понять, каковы предпосылки той или иной модели и провести честную дискуссию о том, какой должна быть украинская модель безопасности и какие изменения в оборонной политике необходимы Украине. Но сначала о терминах: в чем отличие между странами нейтральными (которых в Европе достаточно) и странами внеблоковыми (сейчас в Европе, собственно, только одна — Украина)?
Нейтралитет и внеблоковость — в чем разница?
Согласно классическому определению, нейтралитет — это юридический и политический статус государства, которое обязывается не принимать участия в войне между другими государствами, отказывается от военной помощи конфликтующим сторонам, а в мирное время отказывается от участия в военных блоках.
Устав ООН определяет нейтралитет как один из институтов международного права, построенный на признании прав нейтрального государства на: территориальную неприкосновенность и целостность государства; собственные вооруженные силы, количество которых не превышает потребностей самообороны; предоставление страной приюта беженцам и жертвам конфликтов; получение экономической помощи от других государств, если это не нарушает ее нейтралитета.
Нейтральная страна на время войны между другими государствами не предоставляет собственные вооруженные силы воюющим сторонам; не предоставляет свою территорию для использования воюющим сторонам (базирование, транзит, перелет и т.д.); не дискриминирует ни одну из сторон в поставках оружия и товаров военного назначения (то есть ограничения или одинаковые, или их вообще нет).
Внеблоковость — внешнеполитический курс страны, согласно которому она объявляет политику неприсоединения к военным блокам или альянсам. Как правило, внеблоковый статус страны определяют самостоятельно, без каких-либо гарантий или международных подтверждений со стороны других государств, чем он преимущественно и отличается от нейтралитета. Внеблоковый статус всегда может быть пересмотрен в одностороннем порядке, он не накладывает формальных ограничений относительно размещения на территории страны военных баз других стран или блоков, предоставления своей территории или воздушного пространства для транзита иностранных военных сил и т.д. В основном внеблоковость рассматривается как «слабая» форма нейтралитета, когда государство придерживается не всех формальных условий, чтобы его можно было признать нейтральным.
Среди европейских стран к такому статусу ближе всего страны так называемого самопровозглашенного нейтралитета — Швеция и Ирландия. Такой нейтралитет скорее традиционный, чем формальный, и его особенностью тоже является отсутствие международных гарантий безопасности и территориальной целостности этих стран (в отличие от формально признанных нейтральных стран Европы, таких как Швейцария, Австрия и Финляндия).
Как свидетельствует практика стран Европы, понятия нейтралитета и внеблоковости могут тесно переплетаться. Ведь и нейтралитет, и внеблоковость накладывают запрет на участие в военно-политическых блоках, но не ограничивают страну в выборе приоритетного вектора экономического и внешнеполитического сотрудничества, который более всего отвечал ее национальным интересам. И в этом сотрудничестве нейтральные страны Европы все чаще размывают границы классического понятия нейтралитета, вынуждая наблюдателей говорить о феномене «европейского нейтралитета», нарушающего дух и букву соответствующих формальных правил ООН.
Нейтралитет и внеблоковость в современной Европе
• Большинство европейских стран, называющих себя нейтральными, проводят политику, в корне отличающуюся от классических образцов нейтралитета. Их внешняя политика ориентирована на тесное сотрудничество с НАТО, что на практике приводит к постоянным дискуссиям о том, насколько в действительности эти страны нейтральные. Вот только короткий перечень поводов, в разное время подогревавших такие дискуссии: в 1995 году Швейцария открыла свои сухопутные и воздушные транспортные коридоры для возглавляемых НАТО миротворческих сил, которые действовали в Боснии и Герцеговине;
• в 1996 году Швеция, Австрия и Финляндия предоставили свои силы под руководство НАТО для миротворческих операций в Боснии и Герцеговине.
• в 1999 году австрийские, шведские, финские и швейцарские силы приняли участие в возглавляемых НАТО миротворческих силах в Косово;
• в 2000 году шведские силы присоединились к операции НАТО в Афганистане;
• в 2002 году ирландские и финские войска присоединились к выполнению задачи Международных сил содействия безопасности в Афганистане, а в 2004 году к такому шагу прибегла и Швейцария;
• в 2002 году австрийские войска присоединились к Международным силам содействия безопасности в Афганистане для поддержки безопасности на парламентских выборах;
• в 2008 году Швеция провела учения с участием союзников из НАТО и шведских гражданских и военных сил, чтобы испытать новые способы эффективного обмена критически важной информацией в чрезвычайных ситуациях (Viking 2008);
• в 2008-м Австрия приняла командование многонациональной целевой группой KFOR Сил Юга (MNTF-S).
Как свидетельствуют сравнительные данные (табл. 1—2), принципы военного строительства нейтральных стран не отличаются радикально от соответствующих принципов стран—членов НАТО . В одних странах — членах НАТО действует контрактный принцип комплектации армии, в других — всеобщая воинская повинность. То же самое можно сказать и о нейтральных странах. Среднее количество военнослужащих на 1000 населения в странах — членах НАТО и нейтральных странах примерно одинаковое (5,1 военнослужащего в странах НАТО и 6,1 военнослужащего в нейтральных странах).
Парадоксальная тенденция заключается в том, что нейтральные страны Западной Европы в среднем тратят на собственную оборону намного меньше, чем страны Европы, являющиеся членами НАТО. Так, в среднем европейские страны НАТО расходуют на оборону 2,1% ВВП, тогда как провозгласившие нейтральный статус страны Западной Европы — около 1% ВВП (рис.).
То есть классическое представление о нейтральной стране как о такой, которой приходится выделять на собственную оборону больше ресурсов, в странах Западной Европы не работает.
Основные особенности нейтралитета европейских стран, такие как тесное сотрудничество с НАТО и другими международными организациями, низкие затраты на собственную оборону и некоторое пренебрежение формальными гарантиями собственного нейтралитета (которые даже если и существуют, являются в большей степени результатом исторических процессов XIX — середины XX веков), — следствие сложившегося в современной Европе контекста безопасности.
С одной стороны, нейтральные государства Европы окружены странами, которые являются странами — членами НАТО, и никаких военных угроз их территориальной целостности нет: в Европе доминируют демократические политические режимы, которые тесно интегрированы в экономическом и политическом смысле и не рассматривают друг друга как потенциальных врагов.
Это позволило нейтральным государствам отказаться от военной политики «круговой обороны» и содержания избыточной армии и даже несколько снизить затраты на собственную армию по сравнению со странами НАТО. Это же значительно уменьшило необходимость в формальном признании нейтрального статуса этих стран и гарантиях безопасности для них со стороны ООН или крупнейших мировых государств.
С другой стороны, классическая модель нейтралитета не дает возможности адресовать государству те внешние угрозы, которые связаны с негативными глобальными и региональными процессами: сепаратизмом, экстремизмом, неконтролируемым распространением оружия массового поражения, контрабандой наркотиков, изменением климата. Военные цели и угрозы нейтральных стран Европы во многом совпадают с целями и угрозами НАТО. Соответственно, тесное сотрудничество с этим блоком, даже вопреки принципам нейтралитета, — крайне необходимо.
Классический нейтралитет в действии
Ситуация в Центрально-Азиатском регионе отличается от европейского контекста безопасности. Здесь более актуальны несколько иные угрозы.
Красноречив пример Туркменистана, у которого общая граница с Ираном, Афганистаном и Узбекистаном. Для этого государства вопрос территориальной целостности и угроз со стороны соседей (связанных с терроризмом, сепаратизмом, эскалацией военных действий в этих странах) крайне важен. Очевидно, что европейская модель нейтралитета для Туркменистана — абсолютно нецелесообразна. Потому эта страна добилась для себя признания формального нейтрального статуса. 12 декабря 1995 года Генеральная Ассамблея ООН одобрила резолюцию «Постоянный нейтралитет Туркменистана», которой международное сообщество признало особый нейтральный статус этого государства. В резолюции говорилось, в частности, что ООН «признает и поддерживает провозглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета; призывает членов Организации Объединенных Наций уважать этот статус Туркменистана, признавая также его независимость, суверенитет и территориальную целостность». За эту резолюцию проголосовало 185 государств–членов ООН.
На практике нейтралитет Туркменистана держится на том, что эта страна является крупным поставщиком природного газа, и развитые страны — получатели этого ресурса в регионе и за его пределами прямо заинтересованы в стабильности поставок и добычи газа, поэтому поддерживают нейтралитет этой страны и предоставляют ей гарантии неприкосновенности и безопасности. Хотя и собственные оборонительные затраты Туркменистана — значительные (по данным на 1999 год — 2,9% ВВП).
Украинская внеблоковость: какой ей быть?
Так какой же должна быть украинская внеблоковость? Вышеприведенный опыт различных регионов мира свидетельствует, что объявление внеблоковости или нейтральности не приводит к однозначным изменениям в направлении наращивания численности и финансирования армии. Модель внеблоковости и нейтралитета, как правило, прямо коррелируется с контекстом безопасности и интересами страны в указанном регионе. И именно актуальные угрозы безопасности страны и национальные интересы должны определять содержание оптимальной внешнеполитической модели.
Очевидно, призывы оппозиции «организовывать оборону по периметру границы» — преждевременные и недопустимые, как и попытки власти делать вид, будто это решение ничего не изменило в контексте безопасности Украины.
Аналогия со странами Западной Европы для Украины не полностью актуальна: замороженный конфликт в Приднестровье, присутствие на территории Украины Черноморского флота РФ и незавершение демаркации границ — факторы, значительно отличающие контекст безопасности Украины от контекста стран Западной Европы. Опыт Туркменистана также нельзя сравнить с украинским, — угрозы, существующие на наших границах, на порядок меньше.
Профессиональный ответ на вопрос о необходимой модели внеблоковости для Украины может дать только детальный анализ возможных угроз для безопасности Украины на сегодняшний день и внешнеполитических интересов, которые она намерена отстаивать.
Все позитивы и осложнения, появившиеся для Украины вследствие решения о ее внеблоковости, необходимо детально проанализировать. Речь идет о необходимости начать новый процесс обсуждения и разработки политики безопасности и обороны, к которому должны приобщиться представители различных центральных органов исполнительной власти, неправительственных аналитических центров, Национального института стратегических исследований. Очевидно, необходима координация этого процесса со стороны СНБО и президента Украины, и он должен вылиться в новый стратегический документ, отвечающий на все основные вопросы, которые ставит перед Украиной ее новый внешнеполитический статус.
Без организации такого процесса и публичной разработки политики безопасности украинская политика внеблоковости так и не получит своего содержания, а Украина — собственного взгляда на ситуацию безопасности в своем регионе. Это заставит нас и в дальнейшем оставаться заложниками отношений между НАТО и Россией.