Этой публикацией я хотел бы открыть национальные конституционные дебаты — широчайшую общественную дискуссию в нашей стране о конституционной реформе. Основной документ государства не может быть делом только политиков. Он должен быть настоящим всенародным делом. Именно такой подход откроет путь к народной Конституции единой политической нации.
Почему именно сейчас наступило время для такого широкого обсуждения? Это, прежде всего, диктует острая потребность выхода за пределы перманентных политических кризисов и конфликтов. Это определяет необходимость развития украинского конституционализма в русле европейской традиции. Надо переопределить отношения государства и человека в сторону приоритетности интересов каждого гражданина, только в таких условиях государство действительно будет служить людям. Идеология нового общественного договора и должна стать конституционной платформой.
Национальная конституционная традиция
Когда мы говорим о Конституции, то должны дать ответ на вопрос: что она означает для Украинского государства, для украинских граждан. С правовой точки зрения, Конституция является главным правовым уставом государства. Но не менее важным является понимание мировоззренческих основ Конституции. Только такой Основной Закон, который соответствует природе отношений в обществе, может быть действенным, может на практике упорядочить эти отношения и направить их на развитие нации. Конституция — это и система взглядов, мышления и видения украинского народа, его самоидентификация и понимание собственной государственности. Целью первых конституционных проектов было именно закрепление права украинской нации на самостоятельное государство.
Вспомним первый такой документ, вошедший в историю под названием «Конституція Пилипа Орлика». В «Пактах й конституції законів та вольностей Війська Запорізького», заключенных
5 апреля 1710 года, П.Орлик сделал попытку насадить в Украине первые ростки демократических отношений между законодательной властью — выборным генеральным советом и исполнительной — гетманом и старшиной. Но главное в документе Орлика — это провозглашение права Украинского государства на суверенитет, поднятие украинского вопроса на уровень европейской политики. Появление этого документа заслуженно рассматривается как начало истории украинской Конституции.
Идеи украинского конституционализма, учрежденные Пилипом Орликом, активно развивались и в течение следующих столетий. Эти идеи воплотились в таких проектах, как «Проект основаній устава українського общества «Вольный Союз» — «Вільна спілка» Михаила Драгоманова (1884 р.), «Основний закон Самостійної України» Николая Михновского (1905 г.), основных государственнических документах: Третьем и Четвертом Универсалах Украинской Центральной Рады (1917 г.), Конституции Украинской Народной Республики (уставе о государственном строе, права и вольности УНР, 1918 г.), Законах Украинского государства о временном государственном строе Украины (1918 г.), Акте Соборности Украины от 22 января 1919 года, проекте Основного государственного закона УНР (1920 г.). Определенное значение имели и советские конституции Украины, последняя из которых, претерпев коренные изменения, действовала до принятия действующего Основного Закона Украины.
Существенным вкладом в сокровищницу украинского конституционализма стала принятая Верховным Советом 16 июля 1990 года Декларация о государственном суверенитете Украины. Сама же Конституция Украины была принята, руководствуясь Актом провозглашения Независимости Украины от 24 августа 1991 года, одобренным всенародным референдумом 1 декабря 1991 года.
Принятие Конституции Украины 28 июня 1996 года было крупным событием в государственном строительстве. Основной Закон независимого Украинского государства стал убедительным свидетельством неотвратимости стремлений к утверждению в Украине настоящего народовластия, демократических основ общественной жизни. Вместе с тем опыт подготовки, принятия, тем более — реализации положений Конституции-1996 выявил такие проблемы, как несовершенство гарантий и защиты конституционных прав и свобод гражданина, неэффективность системы сдерживаний и противовесов, наличие определенных несогласований и пробелов. Эта Конституция отображала договоренности политических элит и ветвей власти на переходный постсоветский период развития Украины.
Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года стал еще одним компромиссом элит, примером кулуарного конституционализма, а не реализацией глубинного национального запроса и стремлений народа. Показательно то, что этот закон был посвящен взаимоотношениям президента, парламента и правительства и оставил без внимания другие сферы конституционного урегулирования.
Общественно-политическая практика последних лет показала острое политическое противостояние и слабость конституционного урегулирования общественных отношений, нестабильность функционирования всего государственного механизма. В течение последних двух лет мы стали свидетелями не только длительных политических сериалов наподобие «коалициад» и «премьериад», но и попыток отдельных политических субъектов стать выше Конституции и законов. Эти негативные явления и перманентные кризисы свидетельствуют, что политическая система требует пересмотра и усовершенствования.
Конституция — для народа
Процесс создания новой национальной Конституции должен основываться на видении конституционного мировоззрения нации, а не отдельных элит или властных институтов. Именно такое взаимопонимание — основа долгосрочного планирования национального развития, утверждение и усовершенствование государственности, общественной консолидации.
Поэтому уместным и затребованным является системное обновление Конституции Украины. На мой взгляд, у этого процесса должно быть несколько составляющих:
Первое. Усиление конституционных гарантий прав и свобод гражданина, реального обеспечения защиты этих прав и свобод, в том числе через суд.
Второе. Расширение конституционного регулирования институтов непосредственной демократии.
Третье. Повышение эффективности функционирования государственного механизма.
Четвертое. Реформирование территориального строя государства и местного самоуправления.
Пятое. Определение внешнего курса Украины в процессах мировой и европейской интеграции.
Современный взгляд на Конституцию должен базироваться на реализации таких задач: углубление прав и свобод гражданина, модернизация системы государственного управления и реформирования политической системы по европейским стандартам. Основными направлениями конституционной повестки дня должны быть: реформирование избирательной и партийной систем, оптимизация организационной структуры парламента (однопалатность или двухпалатность), усовершенствование модели распределения властей, обеспечение независимости судебной власти.
Нам нужна дееспособная Конституция свобод, эффективно гарантирующая права и свободы человека и гражданина.
Гарантии политической свободы и незыблемости права частной собственности являются базисом гражданского общества. Именно перед ним государство должно нести ответственность, содействовать развитию институтов гражданского общества.
Одним из действенных механизмов должен стать институт конституционной жалобы, то есть право на обращение в Конституционный суд лиц, конституционные права которых были нарушены.
Для активного привлечения граждан к принятию наиболее важных государственных решений должен работать институт народной законодательной инициативы. В соответствии с ним законопроекты могут быть внесены на рассмотрение Верховной Радой по инициативе определенного количества граждан, имеющих право голоса.
Целесообразно определить предмет всеукраинского референдума, а также установить такую форму референдума по народной инициативе как «народное вето», следствием которого может быть отмена принятого Верховной Радой закона или его отдельных положений. Необходимо также предусмотреть возможность проведения всеукраинского консультативного референдума, то есть совещательного опроса.
Демократия стабильности
Новый конституционный строй должен закрепить общие и обязательные для всех субъектов властных отношений правила и процедуры независимо от того, какая именно политическая сила будет при власти. По выбору народа могут меняться политические субъекты, которые получат определенные Конституцией властные полномочия. Но система политических институтов и норм должна быть непоколебимой для всех политических субъектов. В Украине уже привыкли к основному принципу избирательной демократии, при котором власть и оппозиция могут в результате выбора народа поменяться местами.
Конституционная реформа должна усилить основы парламентаризма в Украине. Но парламент не может выполнять роль «высшего органа государственной власти» как это было присуще советской модели парламентаризма и во многом сохраняется в нынешней организации Верховной Рады. Следует утверждать европейскую модель представительского органа нации, где законодательный орган является неотъемлемой частью в системе распределения власти и равноправной законодательной ветвью власти наряду с исполнительной и судебной.
Необходимо исключить и такие ситуации, когда украинский парламент в своей деятельности фактически подменяется коалицией парламентских фракций. Следует определить статус парламентской оппозиции и выписать ее права (прежде всего это касается вопросов парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти).
Надо рассматривать разные модели построения национального парламента. Здесь у нас есть широкое поле для конструктивных дискуссий, а также — для взвешенных и дальновидных решений. Именно они дадут ответ о целесообразности парламентского представительства регионов Украины, усилении ответственности при принятии парламентом решений и т.п.
Во время избирательной гонки парламентские политические силы поддержали мое требование отменить неограниченную депутатскую неприкосновенность. Мы должны наконец выполнить это четкое требование людей.
Новейшие конституционные традиции Украины во многом связываются с президентской властью. У народно избранного президента есть прямой мандат от избирателей, он является гарантом соблюдения Конституции Украины, территориальной целостности и национальной безопасности государства. Исходя из этого, у президента должны быть конституционные, то есть правовые инструменты влияния для предотвращения нарушения Конституции, ликвидации угроз существованию государства или возникновения рисков национальной безопасности.
Президент Украины выполняет базовую роль в обеспечении функционирования всего государственного механизма. Конституция должна определять статус президента Украины, а также его полномочия во взаимоотношениях с парламентом, правительством, другими органами государственной власти. Президент — это конституционный институт, гарантирующий, что реализация курса страны будет оставаться в рамках избранных государством приоритетов и Конституции.
Сохраняя в целом существующий статус Кабинета министров Украины как высшего органа в системе органов исполнительной власти, надо усовершенствовать взаимосвязи в «треугольнике»: парламент — правительство — президент. Кабинет министров Украины формируется парламентской коалицией по результатам парламентских выборов. Надо предусматривать сбалансированный механизм политической ответственности правительства за результаты его деятельности. Следует учесть, что компетенция Кабинета министров Украины тесно связана с полномочиями президента Украины, у которого есть конституционно закрепленные властные преференции в определенных сферах. Именно эта «конституционная геометрия» взаимоотношений «президент—правительство—парламент» должна быть закреплена и в Конституции с целью обеспечения действенного баланса полномочий и условий плодотворного взаимодействия между парламентом, главой государства и правительством.
Новая Конституция сможет работать, если в стране эффективно будет функционировать судебная система. В основу проведения судебной реформы должны быть заложены четкие и прозрачные принципы: доступность, независимость, профессионализм. При этом существует настоятельная потребность, в частности, определить принципы замещения судейских должностей, отбор на которые должен происходить по результатам реального и открытого конкурса. Сейчас судебная система практически является отягощающей, сложной и такой, которая не обеспечивает надлежащего доступа к правосудию.
Значительное внимание должно быть уделено охране Конституции и конституционной стабильности. Минувшая практика доказала необходимость обеспечения преемственности и непрерывности деятельности единого органа конституционной юрисдикции, в связи с чем считаю уместным, в частности, при рассмотрении вопроса относительно формирования состава Конституционного суда Украины предусмотреть частичную ротацию судей.
Конституционная реформа должна создать юридические предпосылки для проведения эффективной административно-территориальной реформы, реформирования местного самоуправления с целью его усиления. При этом важно сместить акцент в местном самоуправлении на уровень общин, объективно выступающих ячейками реального народовластия.
Целесообразно определить перечень сфер полномочий областных государственных администраций, возложив на них осуществление государственного контроля на соответствующей территории и координацию деятельности территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти. Также надлежит пересмотреть перечень сфер полномочий областных советов, приблизив их к предметам ведения Автономной Республики Крым, с учетом требований Европейской хартии местного самоуправления. Это будет содействовать системному подходу к размежеванию сфер полномочий и предметов ведения между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в административно-территориальных единицах одного уровня.
Вместе с тем необходимо предусмотреть эффективные меры предотвращения политического сепаратизма, попыток искусственного раскола общества и противопоставления групп населения по этническим, языковым и иным признакам.
Целесообразно было бы также изъять из текста Основного Закона положения о делегировании местными советами полномочий органам исполнительной власти как противоречащие сущности местного самоуправления. С другой стороны, необходимо сохранить возможность делегирования полномочий органами исполнительной власти органам местного самоуправления.
В связи с европейской интеграционной политикой Украины следует рассмотреть вопрос об урегулировании обязательств, которые будут взяты государством при вступлении в соответствующие европейские межгосударственные объединения. Наша новая Конституция должна стать также и Конституцией европейского выбора Украины.
Легитимность конституционного процесса
Что касается алгоритма разработки, легитимизации и воплощения в жизнь новой редакции Основного Закона Украины, я вижу его реализацию следующим образом.
Наиболее приемлемым способом реформирования является осуществление системного усовершенствования институционного комплекса Конституции Украины путем подготовки новой редакции Конституции.
В связи с этой задачей 27 декабря 2007 года я подписал указ «О Национальном конституционном совете» во главе с президентом Украины. Национальный конституционный совет способен и должен стать тем консолидирующим органом, в котором совместно будут работать и согласовывать позиции представители политических сил, а также специалисты по конституционному праву, других областей права и общественных наук, известные правозащитники и общественные деятели, представители регионов Украины.
На совет возложены задачи — подготовить консолидированный проект будущей Конституции Украины на основе новых концептуальных предложений по ее содержанию и по результатам экспертного и всенародного обсуждения. Считаю, что все украинское общество присоединится к крайне необходимой дискуссии на тему конституционной реформы, которая будет проводиться прозрачно, публично, с самым широким участием общественности.
Ход работы над проектом новой редакции Конституции Украины вижу таким.
Прежде всего следует подготовить предложения по концепции основных положений проекта новой редакции Конституции Украины.
Второе. Надо провести общественное обсуждение основных положений проекта при участии известных общественных деятелей, ведущих специалистов в области конституционного права, в сфере общественно-политических наук, представителей правозащитных общественных организаций и других объединений граждан.
Третье. Нужно обобщить внесенные во время общественного обсуждения предложения и подготовить с учетом их проект новой редакции Конституции Украины.
Четвертое. Провести экспертизу проекта новой редакции Конституции Украины прежде всего Венецианской комиссией, другими соответствующими международными органами.
Пятое. Следующим шагом должно стать прохождение проекта новой редакции Конституции Украины через Верховную Раду и вынесение президентом Украины принятого проекта на утверждение всеукраинским референдумом. Я убежден в ответственности парламентских политических сил и верю в такое развитие событий. Вместе с тем возможен и всеукраинский конституционный референдум по народной инициативе — в случае, если народные депутаты не смогут прийти к соглашению относительно целостного и действенного проекта Конституции. Я искренне надеюсь, что этот состав Верховной Рады будет достоин высокого звания представителей народа и конституционным большинством одобрит проект Основного Закона до его вынесения на референдум.
В этот раз народ станет реальным участником конституционного процесса на всех его ключевых стадиях, и окончательное решение по новой редакции Конституции Украины будет результатом волеизъявления суверена.
Конституция не будет писаться «под» любой орган власти, политическую силу или отдельные персоналии. Это было бы бесперспективным путем. Создание новой Конституции, общенациональные конституционные дебаты, форма принятия и сам текст новой редакции должны содействовать становлению украинского конституционного патриотизма. Украинский конституционный патриотизм означает лояльность демократическим процедурам и правовой системе, преданность людей гражданским и политическим нормам, даст новый толчок национальному единству, политической консолидации и общественному консенсусу.
Подчеркиваю, что при любых обстоятельствах именно украинский народ как единый источник власти в Украине должен определить конституционный строй в Украине, в том числе путем принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме. Именно к этому нас призывает общеизвестная конституционная мудрость, которая гласит, что народ является единственным источником любой власти, и обращаясь к нему, можно преодолеть все трудности.