Украина нуждается в немедленной и глубокой реструктуризации своей политической системы.
Конституция Украины должна соответствовать характеру украинской нации. Тогда ее глубже воспримут граждане Украины.
Наверное, истинно присуща Украине парламентская республика, и ее нужно готовить. Но это - в будущем, а сейчас наиболее эффективной представляется парламентская республика с всенародно избранным президентом.
Выборы, недавно состоявшиеся в Украине, - это выборы не стратегических линий жизни государства, а, скорее, личностей и групп, которые формировались вокруг них. В результате Революции Достоинства мы имеем парламент без коммунистов. Имеем национально настроенное конституционное большинство. Имеем оппозицию, которая должна представить свою программу и доказать свою непричастность к преступлениям Януковича. Состав депутатов и большинства, и оппозиции достаточно солидный. По всей видимости, большинство склоняется к членству Украины в НАТО, а оппозиция - к внеблоковому статусу. Хотелось бы, чтобы из большинства и оппозиции выросли в будущем две государственнических партии.
От дружеских и конструктивных отношений между П.Порошенко и А.Яценюком зависит судьба государства. Чтобы мы снова не наступили на старые грабли периода Ющенко-Тимошенко. Надеемся, что президент и премьер-министр, памятуя уроки прошлого, проанализируют как нынешнее положение страны перед фактом агрессии России, так и специфику украинской нации, чтобы согласованно прийти к новой объединенной партии, к выбору правильной исходной позиции дальнейшего развития Украины.
Сегодня основной нашей задачей является повсеместное создание патриотически настроенного общества - общества с самоосознанной причастностью к Украине.
У нас, к сожалению, нет врожденного чувства обязательности государственной субординации и дисциплины, свойственных населению европейских государств и даже России.
Мы никогда не были независимым государством. У нас в генах - вечный протест. Но теперь мы должны сменить его на достоинство. Поскольку это касается всех граждан Украины, главные принципы и рецепты процесса перерождения должны быть представлены в новой Конституции Украины.
Ниже я представляю предложения, получившие отображение в проекте, который в ближайшее время планирую вынести на суд общественности.
Речь идет о создании такой системы государственной власти, в которой каждая из ее составляющих была бы наделена не только определенными полномочиями, но и ответственностью за их выполнение. А их взаимодействие определяло бы создание стабилизирующих механизмов.
В основе организации государства должны лежать основополагающие принципы: целостности государства, национального самоопределения, справедливости, глобализации, безопасности, демократии и устойчивого развития.
Целостность Украины требует осознания всеми гражданами своей причастности к украинскому государству.
Причастность - как результат национального самоопределения народа. Формирование и укрепление национального самоосознания происходит через образование нации и ее культуру. В новом проекте Конституции вводится обязательное для всех граждан базовое образование, которое финансируется за счет государства. Базовое образование является государственным стандартом образования, который должен быть усвоен всеми детьми Украины независимо от воли родителей. Государство обязано обеспечить его высокий уровень и конкурентоспособность.
Фактором причастности, пронизывающим жизнь всех граждан в Украине, является уплата налогов. Налоги необходимы для организации и обеспечения достойной жизни граждан государства, создания материальной базы для развития творческого потенциала нации, обеспечения ее обороноспособности, строительства дорог, распространения и обмена информацией и т.п.
Уплатив налог государству, человек через конкретный акт осознает себя причастным к делам государства, и таким образом по праву может требовать от государства услуг, защиты и справедливости. Уплатив налоги, он чувствует себя свободным в своей деятельности, свободно распоряжается результатами своего труда. Размеры налогообложения определяются законами о налогообложении.
Налоги должны платить все. Ради этого должны быть внедрены новое административно-территориальное деление государства и прокурорский надзор за соблюдением справедливости.
Самым нижним административным звеном управления, согласно проекту, является община. Сельская община численностью 8–10 тыс. чел., которая объединяет до 10 сел, или община-город. Аналогичная организация существует в подавляющем большинстве государств мира, например, в Польше и Франции. Община - это население и принадлежащая общине территория с имуществом и инфраструктурой (поля, леса, озера, реки, дороги, огороды, сады, здания, предприятия, учреждения здравоохранения, образования и культуры и т.п.) Расстояние от места управления общины до самого отдаленного села не превышает 10–15 км. Представитель налоговой администрации общины в течение года способен посетить каждую семью, получающую доход от
своей деятельности.
Взамен сельская община обеспечивает свое население элементарной медпомощью, начальным образованием, внешкольными учебными заведениями, воспитания, культуры и спорта, защищает от пожаров и злоумышленников, вывозит мусор, стимулирует развитие специального образования и мастерства, обеспечивает торговлю товарами первой необходимости, организацию аптеки, рынка сбыта произведенной в общине продукции, следит за состоянием дорог и т.п.
Предлагаемый проект детализирует систему территориального самоуправления, определяя общину как новую административную единицу, и вводит механизмы ее функционирования. Речь идет о создании условий, которые позволили бы отдельным общинам как нижним звеньям самоуправления стать самодостаточными и иметь должную финансовую основу для своей деятельности. Доходы, которые остаются в бюджете общины, должны обеспечить выполнение обязанностей общины перед ее жителями.
Необходимость выйти на уровень самодостаточного существования побудит общины и их объединения подробно анализировать экономические резервы своих территорий (прежде всего урожайные земли), привлекать максимальное количество людей к производству товаров и услуг, что будет способствовать развитию малого и среднего бизнеса.
Организация общины сохранит украинское село.
Следующим уровнем и главной административно-территориальной единицей самоуправления в Украине, согласно проекту, является район. Район в сельской местности - это объединение общин. Количество жителей в районе в сельской местности не превышает 120 тыс. В районе аккумулируют все налоги, которые платятся в результате жизнедеятельности района, а также определенная часть собираемых в общинах и сельских советах. Проект гарантирует максимальный совокупный размер всех налогов с производителя, фиксирует принципы формирования местных и центрального бюджетов. Не менее половины собранных средств остается в бюджете села, общины и района, остальное передается в бюджет государства.
Районы и города являются максимально самодостаточными единицами самоуправления и имеют в своем составе все структуры управления.
Таким образом реализуется принцип глобализации. Человек, семья, община, район, город выполняют максимально возможный для каждого из них объем продуктивной деятельности. С нижнего уровня на верхний передается совместное выполнение только такой деятельности, которую нижний уровень сам не в состоянии выполнить.
Таким образом, административно-территориальное деление государства имеет следующий вид.
Административно-территориальные единицы самоуправления с собственным бюджетом:
- поселок (хутор, село);
- община, состоящая из поселков;
- район, состоящий из общин;
- город.
Столица государства город Киев - местонахождение центральной власти с бюджетом государства.
Область - промежуточная территориальная административная единица, состоящая из самоуправляемых единиц: районов, городов. Бюджет области состоит из отчислений из бюджетов районов и городов и из отчислений из бюджета государства. Местное самоуправление районов и городов области представляет областной совет. Представителем государственной власти в области является губернатор. Область является носителем принципа субсидиарности.
Согласно проекту, центральная власть делится на законодательную, исполнительную и судебную.
В проекте закладываются основы верховенства законодательной власти. Для этого Верховная Рада должна состоять из двух палат, каждой из которых присущи взаимодополняющие цели относительно самой Конституции. Верхняя палата Верховной Рады - Сенат (125 депутатов) - обеспечивает стабильность и неприкосновенность Конституции. Нижняя палата - Национальное собрание (325 депутатов) - в силу предоставленных ей полномочий будет иметь возможность вносить изменения, дополнения, новые положения в Конституцию и т.п.
В отличие от Национального собрания, которое полностью переизбирается каждые пять лет, Сенат после своего создания работает беспрерывно. Сенат состоит из пяти палат, каждая из которых наделена соответствующими полномочиями:
- палата старейшин (патронирует Национальное собрание);
- ученая дума (патронирует деятельность президента, ответственна за устойчивое развитие государства);
- палата экономики (патронирует премьерскую вертикаль);
- палата юстиции (патронирует прокуратуру и суды);
- палата территорий (патронирует единицы самоуправления, областную власть).
Ежегодно происходит ротация одной из палат, а значит, каждый сенатор работает пять лет. От каждой области в Сенат делегируется одинаковое количество депутатов - пять.
Поскольку абсолютное большинство областей однозначно самоопределено в отношении украинского государства, то наличие Сената обеспечивает Украине политическую стабильность.
В обязанность Сената входит создание стратегической программы развития Украины и ее соблюдение. Сенат контролирует весь бюджетный процесс государства, качество и соответствие Конституции принятых законов, определяет уровень компетентности министров и губернаторов областей. Сенат принимает регламенты: обеих палат Верховной Рады (Сената и Национального собрания), прокурорский, судебный, правительственный, президентский. Сенат следит за соблюдением регламентов.
Национальное собрание Украины. Срок его полномочий - 5 лет. Национальное собрание принимает законы, постановления и другие акты большинством своего конституционного состава, кроме случаев, когда решения принимаются совместно с Сенатом.
Депутаты Национального собрания, президент государства, Сенат, правительство, Верховный суд, Национальный банк имеют право законодательной инициативы, но все законопроекты проходят через Национальное собрание.
В исполнительной власти четко разделены полномочия и сферы деятельности президента и Кабинета министров.
Полем деятельности премьер-министра является вся экономика и финансы, все структуры, деятельность которых призвана в силу их природы и полномочий наполнять бюджет и обеспечивать экономическую, энергетическую и социальную устойчивость государства, а также деятельность президентской вертикали. Премьер возглавляет Кабинет министров и руководит работой всех структур, деятельность которых направлена на создание прибыли. Основные задачи Кабинета министров:
- развитие и полный мониторинг производственной системы государства, получение конечной конкурентоспособной продукции с максимальной добавленной стоимостью из всех источников сырья, человеческого капитала, науки и образования Украины;
- обеспечение положительного сальдо торговой деятельности;
- создание достаточного количества хорошо оплачиваемых рабочих мест, прекращение оттока из Украины квалифицированной рабочей силы;
- энергетическая безопасность Украины;
- обеспечение доходов в бюджет государства и его выполнение.
Обязательным в составе Кабинета министров является Министерство статистики и планирования.
Премьер-министру подчинены Налоговая и Таможенная инспекции.
Президент является главой государства, в его компетенцию и ответственность входят: внешние сношения, обороноспособность, идеологическое развитие общества. Администрация президента состоит из канцелярии и департаментов, которые одновременно являются департаментами Совета национальной безопасности и обороны и, в частности, конкретизируют программу президента. Главы департаментов назначаются президентом и подотчетны Сенату.
На всенародные выборы президента выдвигают только три кандидатуры: две от Национального собрания и одну - от Сената. Такие кандидатуры уже имеют определенный уровень доверия граждан страны и прошли соответствующий отбор на выборах в Верховную Раду. В ближайшие годы выборы президента являются всенародными, а в дальнейшем, с развитием государства, президента избирает Верховная Рада.
В судебной ветви власти распределение полномочий определяется "точкой равновесия", которой являются права и свободы человека. Концептуальны принципы работы составляющих судебной власти - суда и прокуратуры. Первый должен защищать права и свободы человека, вторая - выявлять действия, наносящие ущерб государству, и действия, нарушающие права и свободы человека. Между прочим, учитывая проблемы создания господствующего среднего класса, при равном значении аргументов "более сильного" и "более слабого", последний должен иметь определенные преимущества.
Прокуратура инициирует и обслуживает судебное разбирательство при уклонении от уплаты налогов.
Прокуратура обслуживает судебный процесс как сторона, предъявляющая обвинение и требующая соответствующей степени наказания. Эта мера максимальна в случае совершения преступных действий властными должностными лицами, поскольку их действия несут повышенную социальную опасность.
Как уже указано выше, области являются соединительным административным звеном между государственной властью и местным самоуправлением. Глава области (губернатор) назначается президентом по представлению Кабинета министров при условии одобрения этого решения.
Представительной властью области является областной совет депутатов. Бюджет области состоит из отчислений из бюджетов районов, городов и бюджета государства.
Вертикали центральной власти органично входят в соответствующие уровни местного самоуправления путем назначения секретарей управ района и общины.
Согласно проекту каждая ветвь власти, в том числе и самоуправление, имеют в своем подчинении соответствующие силовые структуры:
Сенат - Службу безопасности Украины (СБУ), Антимонопольный комитет;
президент - Министерство обороны (армия Украины), Национальную гвардию (аналог милиции и внутренних войск), погранвойска;
премьер-министр - полицию охраны собственности, патрульно-дорожную службу, налоговую и таможенную инспекции;
прокуратура - уголовный розыск и следствие, экологическую полицию, налоговую и таможенную полиции;
суд - судебную полицию (в т.ч. защиты свидетеля), контрольно-ревизионную комиссию (КРУ), счетную палату;
самоуправление - полицию района (патрульную и постовую службы).
В проекте соблюден принцип глобализации. Каждое звено в управлении государства разумно загружено, ветви власти взаимно связаны. Пирамида властей построена в соответствии со сложностью их задач и ответственности.
Проект содержит ряд особенностей. Для иллюстрации приводим одну статью, которой вводится понятие "властное лицо".
Статья 37
"...Гражданин Украины, избранный или назначенный на должность согласно Конституции, получает статус властного лица и несет ответственность за соблюдение конституционного строя в государстве.
Претенденты на должность властного лица перед вступлением в эту должность или до начала их регистрации в Центральной избирательной комиссии (ЦИК) подают подробные данные о своем имуществе и прибыли и имуществе и прибыли своей семьи. Кандидат на должность властного лица дает согласие, что в случае избрания или назначения на должность властного лица вся прибыль от деятельности организаций и предприятий, которые находятся в его собственности или в собственности его семьи, становится государственной собственностью на время пребывания на этой должности и, в качестве дополнительных к государственному бюджету средств, направляются на развитие науки, образования, здравоохранения и культуры.
Порядок зачисления этой прибыли в государственную собственность регулируется законом. Государство несет ответственность за устойчивость работы организаций и предприятий властного лица в течение упомянутого промежутка времени.
В случае признания судом совершения властным лицом преступных действий он подлежит наказанию с учетом того, что его действия представляют повышенную общественную опасность".
Чтобы ввести Конституцию, понадобится 4–5 лет, начиная с момента принятия ее Верховной Радой. В течение указанного периода создаются новые административно-территориальные единицы, конституционные законы, регламенты, вносятся возможные изменения, дополнения, поправки к тексту Конституции и т.п. Введение Конституции в случае ее принятия Верховной Радой начинается с создания Сената. Первый Сенат образовывается на базе действующей Верховной Рады.
Далее - административно-территориальная реформа. Образовываются общины. Осуществляются процессы самоорганизации районов и городов.
Самоуправляемость районов и городов, а не областей, представляется наилучшим выходом из положения, в котором сейчас оказалось государство.
Предлагаемый проект написан на базе проекта Конституции, который в первой половине 90-х годов разработал Мирослав Панькевич, кандидат в депутаты Верховной Рады второго созыва по Золочевско-Перемышлянскому избирательному округу Львовщины. Врач по специальности, основательно изучив Конституции и законодательства США, Германии, Италии и Австрии, Мирослав Алексеевич осознал, что, наподобие человеческого организма, в котором все элементы иерархически взаимосвязаны, взаимно ответственны и дополняют друг друга, должна функционировать и общественная система государства.
Как доказательство готовности работать депутатом Верховной Рады он и подал свой проект Конституции. С этим проектом М.Панькевича и его единомышленников мы в 1996 году ознакомили президента Л.Кучму.
В том же году на заседаниях конституционной группы руководителей фракций под руководством М.Сироты предлагалась двухпалатная структура парламента. Но большинство руководителей фракций ее не поддержали.
Теперь, доработав проект, мы вновь подаем его на рассмотрение как канву будущей Конституции Украины.
Окончательный проект Конституции должен быть результатом его обработки широким кругом авторов. Поэтому мы приглашаем всех желающих к сотрудничеству и соавторству. Предлагайте свои поправки, но конкретные - к конкретным разделам и конкретным статьям. После совместного обсуждения и принятия или отклонения соответствующих поправок появится окончательный вариант проекта.
И тогда хотелось бы, чтобы уважаемый г-н президент созвал Конституционную комиссию, которая и подготовит окончательный текст для представления в Верховную Раду.
Эта статья является вежливым приглашением уважаемых юридических авторитетов к совместной работе.