Сегодня в Украине имеется достаточно согласованная позиция относительно того, что интеграция в Европейский союз будет способствовать развитию экономики страны, вместе с тем не создавая проблем в отношениях с Россией. Успешная интеграция может принести большую пользу как Украине, так и ЕС. Но успех частично зависит от украинского правительства, которое должно эффективно и продуктивно работать с этой структурой. В большинстве своем эффективность зависит от качественной координации между разными министерствами и агентствами государства.
После достижения договоренности с Европейским союзом по поводу Плана действий в начале 2005 года работа украинского правительства в сфере европейской интеграции была значительно усилена. В 2007 году дальнейшее развитие отношений между Украиной и ЕС отметилось началом переговоров, связанного с новым усиленным соглашением, что дало дополнительную нагрузку на работников правительства. Выполнение всех пунктов этого документа позволит Украине как можно глубже интегрироваться в Европейский союз, поможет легкому выходу украинских производителей на рынки ЕС, поощряя прямые иностранные инвестиции в Украину. Но это — сложное соглашение как для переговоров, так и для выполнения внутри страны.
Успешное выполнение настоящего соглашения потребует значительных усилий от украинского правительства, а также поддержки со стороны украинского бизнеса. В украинском правительстве много одаренных людей, однако общий уровень знаний о Европейском союзе все еще остается довольно низким. Таким образом, на протяжении определенного времени бремя труда в сфере европейской интеграции будет лежать на довольно узком круге чиновников. Именно поэтому ограниченные человеческие ресурсы должны быть использованы как можно эффективнее и продуктивнее.
Западные соседи Украины находились в похожей ситуации, когда начали процесс европейской интеграции в начале 90-х, что в конце концов привело к обретению ими полноправного членства в ЕС. Проблемы были решены с помощью двойной стратегии. Во-первых, эти страны инвестировали в развитие университетских учебных курсов по вопросам Европейского союза и тренировку имеющегося персонала, и, во-вторых, ввели системы координации политики европейской интеграции для обеспечения оптимального использования своих ограниченных ресурсов.
Политика европейской интеграции отличается от большинства секторальных политик тем, что она как и политика окружающей среды — горизонтальная и располагает влиянием почти на все министерства на центральном уровне. В этом смысле она является политикой, которая позволяет реформировать внутренние политическую, экономическую и социальную системы. Такой подход к политике европейской интеграции означает необходимость определенной координации на центральном уровне. Без этого есть риск усложнить отношения, прежде всего с Европейской комиссией.
Несмотря на всю сложность, Европейский союз очень хорошо координирует свои действия, особенно в отношениях со странами, не входящими в его состав. На этом этапе интеграции именно Европейская комиссия сыграет ключевую роль в формировании политики ЕС относительно Украины. Таким образом, ЕС будет говорить «одним голосом». И именно поэтому важно, чтобы в широком спектре отношений с ЕС Украина также говорила «одним голосом» и чтобы ее мнение было услышано. Слабая координация действий в Киеве может значительно усложнить процесс интеграции.
На проблемы координации в украинском правительстве обращали внимание немало украинских организаций и иностранных экспертов, в том числе и представители Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Но все попытки улучшить координацию наталкивались на сопротивление именно внутри правительственной машины. Это означает: другие правительственные департаменты не поняли, что усиление системы координации европейской интеграции на центральном уровне не только не отнимет у них полномочия, а, оставив эти полномочия неизменными, увеличит эффективность деятельности всего правительства в процессе сотрудничества с ЕС.
Украина имеет четыре мощных центра политики, которые отвечают за отношения с Евросоюзом. Министерство иностранных дел координирует сотрудничество в таких сферах, как общая внешняя политика и политика безопасности ЕС и политический диалог с его странами-членами. Министерство юстиции отвечает за адаптацию национального законодательства с ЕС, а также за правосудие и внутренние дела. Министерство экономики координирует все экономические и секторальные вопросы отношений, в частности в транспортной и энергетической сферах. Наконец, секретариат Кабинета министров вдобавок к обычной роли секретариата также координирует выполнение Плана действий.
Существует опасность, что с усилением интенсивности труда и в условиях отсутствия единого координационного центра Украина будет неспособна согласованно и четко отвечать требованиям Евросоюза. Горизонтальная природа этой политики заключается в том, что работа одного министерства будет влиять на работу многих других министерств. Таким образом, очевидно, что «вертикальные», или профильные, министерства будут вынуждены очень тесно работать друг с другом, чтобы представить ЕС единую согласованную общую позицию.
В то же время Украина нуждается в больших возможностях для выработки политики в этой сфере. Отдельному министерству трудно проводить горизонтальную политику, не имея влияния на политику других министерств. Именно единый центр, который разрабатывает и координирует общую политику относительно ЕС, способен учесть позиции разных министерств и ведомств.
Примером может быть решение относительно определения приоритетов и последовательности приведения регуляторной среды Украины в соответствие с еэсовской. Одно министерство может выступать за быстрое внедрение директив ЕС в сфере своей компетенции, поскольку это будет способствовать продвижению политики, которую оно осуществляло. Однако эти нормы окажутся проблемами для операторов другого сектора или для Министерства финансов, если повлекут дополнительную нагрузку на госбюджет. Министерство иностранных дел также может быть обеспокоено быстрым внедрением этой директивы, так как это не будет отвечать его стратегии переговоров по другим вопросам.
Специальный Офис европейской интеграции мог бы предлагать решение таких проблем, что, в свою очередь, позволило бы Украине эффективнее использовать ее возможности в отношениях с ЕС. Учитывая полноценное членство Украины в ЕС как конечную цель правительства, такой офис мог бы предлагать политику, которая через несколько лет обеспечила бы постепенный значительный прогресс Украины в достижении этой цели.
Все страны Центральной и Восточной Европы, которые присоединились к ЕС в 2004 году, имеют единый центр координации в сфере политики европейской интеграции. В 1991 году в Польше создано управление европейской интеграции. Оно стало управлением Комитета европейской интеграции (УКЕИ) в 1995 году и привело Польшу к успешному завершению процесса вступления в ЕС. Литва и Латвия имели похожие координирующие офисы, хотя в каждом частном случае их роль и полномочия отличались.
Функции, которые должно выполнять правительство каждой страны, интегрирующейся в ЕС, похожи. Они включают в себя:
— разработку долговременной политики интеграции, являющейся постепенной и иногда продолжительной; обеспечение приведения в соответствие институтов и законодательства; а также направление краткосрочных политик на выполнение долговременных задач;
— обеспечение того, чтобы эта политика служила выполнению и других задач Украинского государства и способствовала реформам, ведущим к модернизации экономики,
— ведение переговоров относительно новых соглашений с ЕС;
— обеспечение выполнения положений этих соглашений. Новое усиленное соглашение, по поводу которого пока ведутся переговоры, потребует комплексной процедуры мониторинга, чтобы обеспечить полное выполнение всех взятых на себя обязательств;
— определение приоритетов в вопросе адаптации национального законодательства к acquis ЕС и обеспечение правильной последовательности действий; разработку законопроектов для рассмотрения парламента; а также проверку новых законопроектов на соответствие законодательству ЕС в случае необходимости;
— отчет перед Евросоюзом относительно реализации политики европейской интеграции и выполнения действий в этой сфере;
— обеспечение достаточного количества сотрудников с глубоким знанием политики ЕС и процедур, необходимых для выполнения работы;
— обеспечение украинской общественности и заинтересованных организаций информацией в сфере европейской интеграции и создание возможности для высказывания своей позиции путем надлежащих консультаций.
И это еще не полный перечень! Большинство названных функций распределены между министерствами и другими ведомствами. Но без координирующего центра правительство не сможет выполнять все эти задачи эффективно.
Офис/Бюро координации политики европейской интеграции не будет лишать министерства полномочий и ответственности. Они будут оставаться основными хозяевами своих портфелей. Представители ЕС все равно захотят подробно обсудить вопросы сельского хозяйства — с Министерством сельского хозяйства, а вопросы энергетики — с Министерством энергетики и Министерством экономики, поскольку именно эти ведомства отвечают за политику в этих сферах и имеют специальных экспертов по данным вопросам. Координационный офис облегчит судьбу ведущих министерств, не лишая их работы.
Нынешнее украинское правительство уже неоднократно подчеркивало свое стремление углубить интеграцию Украины в ЕС и ускорить процесс достижения этой цели. По крайней мере, частично успех этой политики будет зависеть от способности правительства усовершенствовать систему координации. Снова было начато обсуждение относительно усиления координации. Будем надеяться, что на этот раз результатом будет положительное решение. От этого зависит доверие ЕС к Украине.
Автор — экс-директор по экономическим отношениям со странами Центральной и Восточной Европы Генерального директората по внешним сношениям Европейской комиссии.