Подготовка президентского Указа №1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» проходила в режиме строжайшей секретности. Виктор Янукович, Сергей Левочкин, Александр Лавринович и эксперты McKinsey - вот почти исчерпывающий перечень его авторов. Ах да, еще Герман Греф! Именно его действия по проведению аналогичной реформы в России были во многом взяты за основу украинскими админархитекторами. А вот премьер-министр Украины чуть было не почувствовал себя среднестатистическим гражданином, узнающим обо всех решениях власти, непосредственного его касающихся, последним. Однако проведенные Николаем Азаровым на Банковой несколько последних дней позволяют считать, что содержание указа с ним было проговорено, а в некоторых моментах его мнение учтено.
Делать окончательные выводы о качестве предложенной реформы рано. В понедельник президентом в парламент будет внесен перечень законопроектов, которые прояснят суть подводной части айсберга. Однако уже сегодня можно сделать ряд выводов предварительных.
Во-первых, сам по себе факт начала административной реформы является положительным. Страна опоздала с ней минимум на пять лет, а Янукович - минимум на пять месяцев. Но, как говорится, лучше позже, чем никогда. Раздутый госаппарат, дублирование функций, чрезвычайная доступность изменений правил игры, 11 тыс. госпредприятий, оказывающих законно и незаконно платные услуги населению, - словом, система в реформировании нуждалась. На этом пути ошибки неизбежны. Однако движение в этой ситуации гораздо лучше застоя.
Во-вторых, административная реформа, равно как и конституционная, а также судебная, уже как бы проведенные нынешней властью, по сути, направлена на увеличение полномочий президента. Понятие «центральные органы исполнительной власти» было заложено в Конституцию 1996 года Александром Лавриновичем. И теперь для Виктора Януковича стало находкой. Ибо именно президент назначает руководителей этих органов. По представлению премьер-министра? Да. Только вот в нынешней властной пирамиде премьер себе и представить не может, как можно иметь отличное от президента мнение. Ибо судьба самого премьера - в президентской чернильнице.
В-третьих, авторы административной реформы ставили перед собой и другую цель - максимально оздоровить госаппарат, избавив его от хронических болезней, порождавших коррупцию, злоупотребления, неэффективность. Поднять КПД вне зависимости от персоналий, возглавляющих то или иное министерство, агентство, службу либо инспекцию. По крайней мере, такое целеполагание задекларировано президентом как в указе, так и подчеркивалось архитекторами проекта в беседах. Однако каждый из нас знает: качество жизни в новом доме зависит не только от того, как он спроектирован и из каких материалов построен. Сожженные спички на потолке, жвачки в скважинах почтовых ящиков, зловоние на лестничных пролетах и поломанные лифты - это жильцы. Большинство появившиеся в ночь с четверга на пятницу кадровых президентских указов породило лишь одну мысль: «Хана дому...»
В-четвертых, если говорить о финансовых потоках, то очевидно, что главным «Водяным» назначен первый вице-премьер - министр экономического развития и торговли Андрей Клюев. Не должен жаловаться на жизнь и вице-премьер - министр инфраструктуры Борис Колесников. Не погибнет от жажды и министр энергетики и угольной промышленности Юрий Бойко. Вице-премьер Виктор Тихонов сохранил статус, но получил конкретную головную боль, возглавив Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства. А экс-вице-премьер по экономическим реформам Сергей Тигипко стал вице-премьером отпущения. Однако перед фактом, как это могло бы показаться, Сергея Леонидовича не поставили: за день до указа он имел двухчасовую беседу с президентом, где в здравом уме и твердой памяти согласился заняться реформированием социальной сферы.
Кстати, старт админреформа именно сейчас получила не только потому, что к этому моменту выкристаллизовались задачи ее первого этапа. Широко рекламируемые тезисы о масштабном сокращении госаппарата совпали по времени со стартом пенсионной реформы. Мол, «ситуация сложная, кризис, платежи по кредитам, «попередники» - поэтому мы не только вам предлагаем затянуть пояса, но и сами затягиваем». Посыл, конечно, яркий, однако не настолько, чтобы затмить грядущую пенсионную реформу.
Вы подумали, что мы забыли о Минфине? Под который завели и таможню, и налоговую, и много чего полномочного и вкусного. Нет. Мы не забыли. Но вместе с Валерием Хорошковским мы, возможно, вспомним о нем после хлопотного принятия бюджета.
И последнее - человеческое измерение админреформы. Человеки-чиновники уже в тихом ужасе от президентского указа, а министр Лавринович обещает, что это лишь начало. Реформа для чиновников - это всегда больно и неспокойно: все выводятся за штат, конкурсный отбор, когда должностей меньше, чем работавших до реформы, досрочные увольнения с нагретых кресел… Чиновникам посочувствуем, но выходное пособие немалого размера смягчит им тяготы и лишения. Больше волнует другое - а как заявленная админреформа скажется на жизни десятков миллионов граждан Украины, и скажется ли вообще? Вопрос не праздный. Практически одновременно проводили админреформы наши соседи - Грузия и Россия. Реформа в первой дала возможность реализоваться гражданам, а во второй - бизнесменам от власти. «Как будет в Украине?» - вопрос риторический?
Глубокий и всесторонний анализ первого этапа админреформы еще впереди. Но сегодня «ЗН» традиционно представляет ряд экспертных экспресс-оценок президентского указа. Станет ли исполнительная власть после реформы менее коррупционноемкой? Повлияют ли предложенные изменения на повышение безопасности страны? Станет ли более эффективным и прозрачным управление? Насколько предложенные шаги отвечают цивилизованным стандартам, принятым в странах ЕС? Что будет со ста тысячами сокращенных чиновников и во сколько это обойдется бюджету?
Ответы на эти вопросы ищите на страницах свежего номера. Но прежде слово одному из авторов и идеологов административной реформы, министру юстиции Украины Александру Лавриновичу.
Министр юстиции Александр Лавринович: «Увидите сами, как изменятся администрация президента, СНБОУ, какая участь ожидает центральные органы исполнительной власти…»
- Президентский указ о реформировании системы исполнительной власти не содержит толкований, что именно считать службами, агентствами и инспекциями. Насколько можно судить, в ближайшее время эти вопросы будут урегулированы с помощью изменений в законодательстве?
- Правильно. Думаю, уже в ближайший понедельник в Верховную Раду будут внесены проекты законов о центральных органах исполнительной власти, о деятельности национальных регуляторов, о государственной службе (который будет модернизировать подход к госслужбе в Украине) и проект закона о Кабинете министров (который принципиально изменит нормативное регулирование деятельности центрального органа исполнительной власти).
- И все же, что есть что в новой модели исполнительной власти?
- Министерства - это, разумеется, ключевой орган исполнительной власти, формирующий государственную политику в пределах своей компетенции, контролирующий деятельность других центральных органов исполнительной власти, находящихся в его подчинении. Практически в каждом министерстве эти органы будут созданы на базе нынешних государственных комитетов, служб, фондов и администраций.
Главная функция служб - предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам. Выделение этой функции должно качественно улучшить систему государственного управления и создать благоприятные условия для преодоления коррупционной деятельности.
Инспекция должна осуществлять надзор и контроль за соблюдением и выполнением законодательства.
Агентства будут наделены управленческими функциями относительно государственного имущества и будут предоставлять услуги юридическим лицам, связанным с объектами государственной собственности.
- Кому должны быть подчинены эти структуры?
- Все это - центральные органы исполнительной власти. Их деятельность координирует и направляет соответствующий министр, но не оперативно, а через нормативные акты.
- Кто будет назначать глав служб, инспекций и агентств?
- Всех руководителей центральных органов исполнительной власти, в соответствии с Конституцией, назначает президент по представлению премьер-министра.
- В перечне не нашлось места Главгосслужбе. Кто будет исполнять координирующую роль во время проведения админреформы?
- Президент это берет на себя. Сейчас он - единственное должностное лицо и единственный орган, который в состоянии реально это сделать. Потому что реформированию подлежит все. Потребности в такой структуре, как Главгосслужба, очевидно, нет.
- Можно ли говорить, что указ о реорганизации исполнительной власти только начало, что дальнейшие изменения затронут администрацию президента, Совет нацбезопасности, местные органы власти и самоуправления?
- Вы перечислили почти все наши следующие шаги. Увидите сами, как изменятся администрация президента, СНБОУ, какая участь ожидает центральные органы исполнительной власти. Дальнейшие шаги будут касаться местных государственных администраций. Очередь дойдет и до местного самоуправления.
- Что именно будет меняться, когда, как?
- Я не анонсирую этих изменений, пока президент не примет нужного решения, не объявит о соответствующем намерении.
- У министров будет по три заместителя, а фактически по два, если говорить о политических фигурах...
- У некоторых даже один...
- ...но у главы администрации девять заместителей, а у секретаря СНБОУ - 13! Почему процесс оптимизации и сокращения не начался с президентских структур? Почему бы президенту вместо принципа «Делай, как я сказал» не руководствоваться другим принципом - «Делай, как я»?
- Администрацию нельзя ставить в один ряд с центральными органами исполнительной власти. У нее другая природа и другие функции, в АП вообще не принимают решений, она только готовит предложения для главы государства. Кроме того, эти структуры также в очереди на реформирование.
- Дальнейшие реформы будут нуждаться во внесении изменений в Конституцию?
- На завершающем этапе, когда они будут затрагивать местную власть и местное самоуправление, безусловно. Но это задачи не на следующий год.
- Админреформа готовилась в условиях чрезвычайной закрытости.
- Закрытым был только завершающий этап, первый, наоборот, имел очень открытый характер. Уверен, для вас очевидно, почему конечная фаза реформы не была слишком публичной. Перед реформаторами стояла задача оперативно осуществить масштабные действия, не разрушив систему управления, минимизировав возможные потери, уменьшив так называемый транзитный период. Чрезмерная публичность здесь не пошла бы на пользу.
- Конституция в случае реорганизации системы исполнительной власти требует представления премьер-министра и его подписи под соответствующим актом президента - контрасигнации.
- Премьер осуществил соответствующее представление. Его подпись на указе тоже есть.
- Именно поэтому Николай Янович был таким печальным при обсуждении будущих реформ на заседании комитета Акимовой?
- Просто у него очень большая ответственность и очень много работы. Сегодня он уже выглядел довольно веселым.
- Сколько будет длиться неминуемый хаос переходного периода?
- Я сделал все, от меня зависящее, чтобы хаоса не было вообще. Предполагался транзитный период с определенным ослаблением управленческой функции. Приняты необходимые меры, чтобы он был непродолжительным и максимально безболезненным.
- Сколько, по вашим расчетам, этот период будет продолжаться?
- Надеюсь, уже в течение недели мы наладим нормальный стабильный переход от того, что имеем сегодня, к тому, что будет функционировать через два месяца.
- В течение двух месяцев, в соответствии с указом, будут только разработаны положения о функционировании центральных органов исполнительной власти...
- Именно потому я упомянул об этом сроке. Через два месяца соответствующие органы получат все необходимые функции. Сейчас существует более девяти тысяч функций, останется, надеюсь, около половины. Дальше - следующий этап, когда будет предоставлена возможность уволиться части госслужащих, для которых уже не останется функций в системе государственного управления.
- Кто будет утверждать положение о центральных органах исполнительной власти?
- Президент по представлению Кабинета министров.
- Это мера предосторожности против раздувания штатов, функций или еще один способ закрепления власти?
- Это соблюдения норм Основного Закона. Но отчасти вы правы: эта модель действительно взята как предохранитель против гипотетического умножения-деления. Если государственный служащий не будет растворяться в огромном количестве различных структурных согласований, повысится уровень его персональной ответственности, появится возможность объективно оценить такого служащего. При этом откроется перспектива его карьерного роста, возможность увеличения материального вознаграждения соответственно оценке качества работы. Это пойдет только на пользу как человеку, так и системе. Согласно запланированным изменениям, которые будут отражены в новом проекте закона «О государственной службе», добросовестный госслужащий в конце года должен получить солидный бонус.
- Сколько именно государство планирует сэкономить на сокращениях?
- Я - не специалист в сфере финансов, поэтому на точные расчеты не сошлюсь. Могу лишь отметить, что экономия - не главная цель, по крайней мере, на этом этапе. Сегодня сложно говорить о большой экономии: поскольку все высвобождающиеся, по законодательству, будут получать соответствующие деньги. Это - немалые суммы.
Конечно, с целью повышения качества государственного менеджмента (который бы не уступал менеджменту ведущих частных кампаний) запланировано поэтапное повышение уровня оплаты государственных служащих. Но даже несмотря на это повышение, больше, чем расходуется сегодня, тратиться не будет. А каким именно будет уровень экономии, я вам ответить не смогу, поскольку это не моя компетенция.
- Правда ли, что запланировано создание специальной группы, члены которой будут проводить собеседования с кандидатами на должности руководителей центральных органов исполнительной власти? Эти кандидаты будут отбираться на условиях конкурса?
- Там, где это предусмотрено законом о госслужбе, кандидаты будут отбираться на конкурсных условиях. Но руководителей центральных органов исполнительной власти это не касается. Их будет назначать президент по представлению премьер-министра.
- Что будет с «Укрзалізницею», НАК «Нафтогазом»? Когда будет создан и кому будет подчинен «Укроборонэкспорт»?
- Это не органы власти, а хозяйствующие субъекты. Если говорить об «Укроборонэкспорте», то пока не предусматривается, что он подпадет под непосредственное руководство какого-то конкретного органа. Очевидно, этот хозяйствующий субъект как государственное предприятие будет создаваться соответствующим агентством, которое, в свою очередь, будет создано на базе бывшего Минпромполитики. Но сегодня речь идет только о проекте создания такой структуры. У нас есть много различных предприятий, на базе которых в перспективе будет создан концерн «Укроборонэкспорт». Но это долгий путь. Нужно обеспечить соответствующие бизнес-планы для того, чтобы структура работала не как реципиент государственного бюджета. Это должна быть компания, конкурентоспособная на мировом рынке.
Вообще-то этот сегмент - хозяйствующие субъекты - находится вне рамок моих функций и моей компетенции, поэтому соответствующего внимания я ему не уделяю.
- Представительства министерств в регионах будут ликвидированы?
- Не все. Безусловно, не могут быть ликвидированы структуры МВД, МЧС или, например, Минюста. Кто-то же должен регистрировать браки, рождения, смерти, исполнять судебные решения. Должны функционировать, по крайней мере, до определенного дня, государственные нотариальные конторы. Очевидно, должны регистрироваться нормативные акты местных органов власти.
Там, где это действительно необходимо, структурные подразделения будут существовать. Там, где это неоправдано, а такого - немало, они будут ликвидированы.
- О каких именно министерствах идет речь?
- У меня есть полный перечень. Но не хотел бы приводить отдельные примеры. Это было бы не очень корректно.
- Структур еще нет как таковых, штата - нет, положений - нет. Как, за счет чего, и в каких объемах будут финансироваться эти органы, тем более что бюджетный процесс практически завершен?
- Конечно, произойдут изменения распорядителей бюджетных средств. Пожарного подхода не будет. Когда переходный период закончится, реорганизация завершится, будут внесены необходимые изменения в бюджет как в части распорядителей, так и в части финансового обеспечения.
Органов станет меньше, работников станет меньше, освободятся помещения, будут созданы условия для нормальной работы. Потому этот вопрос сложно назвать критическим.
- Какая польза от этой реформы простому украинцу?
- В ближайшей перспективе результаты этой реформы ощутить невозможно. Это шаги, которые делаются для будущего. Представьте себе предприятие, где заработную плату выплачивают с задержками, частично - деньгами, частично - посудой или гайками. Но после изменения системы управления, появления других менеджеров работники предприятия начинают получать зарплату вовремя, в полном объеме да еще и с премиями. Однако, чтобы это произошло, необходимо появление нового менеджмента. Требуется время.
Сейчас как раз и происходит смена государственного менеджмента. Не в лицах, а в принципах, в способах принятия решений. Это изменение почувствуют все, однако я не могу назвать конкретное время, когда это произойдет. За год реальное улучшение точно невозможно почувствовать.