Как договориться с Трампом?
Кажется, только Жан-Клод Юнкер знает - как. По крайней мере, он едва ли не единственный может похвастаться комплиментами в твиттах Трампа. От политической договоренности в прошлом году на уровне Трамп-Юнкер нужно переходить к практическим переговорам. Свое видение их объема изложила Европейская комиссия, одобрившая на прошлой неделе проект соответствующих директив.
По сравнению с амбициозным содержанием переговоров о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве, проводившихся во времена президентства Барака Обамы, нынешняя задача менее амбициозна - отменить пошлины и технические барьеры на промышленную продукцию.
Причем в своих документах ЕС отмечает, что пошлины на промышленную продукцию и так низкие. Поэтому их отмена не станет проблемой на переговорах. Вместе с тем уже сам факт отмены пошлин на промышленную продукцию даст толчок десятипроцентному росту торговли между ЕС и США.
Но, как видно из директив, сама по себе отмена пошлин не является краеугольным элементом переговоров. Разве что договоренность о пошлинах будет знаком, что торговля автомобилями из Европы не находится под угрозой пошлин со стороны США. Но этот вопрос, скорее, вынесен за скобки. Угрозы применить пошлины к автомобилям из ЕС - для США вопрос не автомобильной индустрии, а общего баланса в торговле между США и ЕС. Он уже несколько лет склоняется в пользу ЕС, что и вызывает негодование Трампа. Договоренность о пошлинах может несколько исправить этот дисбаланс, поскольку, по моделированию ЕС, экспорт из США в ЕС должен возрасти больше, чем экспорт из ЕС в США. Потому вот вполне возможно, что общее обнуление тарифов на промышленную продукцию Вашингтон воспримет с одобрением.
Больше внимания будет сосредоточено на правилах происхождения. Этот инструмент торгового права важен для обеих сторон. ЕС консолидирует производственные цепи с соседними странами через общие пан-евро-средиземноморские правила происхождения. Украина вдохновенно приобщилась к этой системе. В то же время США используют правила происхождения для того, чтобы продвигать американские товары и вытеснять китайские в рамках свободной торговли с Мексикой и Канадой.
Укрощение этого американского гиперпрагматизма станет одной из главных задач переговоров.
Самая же главная задача - найти правовой инструмент для сдерживания односторонних ограничительных действий США на основе статьи 232 Акта о торговой экспансии, статьи 301 Торгового акта 1974 года или подобных норм законодательства США о защите национальной безопасности посредством торговых ограничений.
Директивы содержат предостережение, что ЕС будет требовать, чтобы соглашение с США предусматривало возможность возобновления пошлин в случае применения США упомянутых мер.
Эта проблема - центральная в классической торговле между США и ЕС с тех пор, как Трамп ввел пошлины на сталь на основании статьи 232, на что ЕС отреагировал глобальными защитными мерами. Последние оказывают непосредственное влияние на украинских металлургов. И это не единственное влияние разногласий между США и ЕС на Украину.
Кроме того, что американские пошлины на сталь вносят существенный дисбаланс в мировой рынок стали, их правовая природа - не менее проблемна. Ссылка США на национальную безопасность перемещает вопрос об этих пошлинах, по мнению США, из плоскости торгового права ВТО в плоскость общего международного права. То есть дает право США избегать оценки правомерности этих пошлин на основе статьи ХХІ ГАТТ. ЕС и ряд государств занимают противоположную позицию. Потому в рамках механизма урегулирования споров ВТО множатся споры о возможности использования статьи ХХІ ГАТТ.
Напомню: ящик Пандоры в плане применения статьи ХХІ открыла Украина, подав иск против России о запрете последней транзита украинских товаров в третьи страны. В рамках этого дела ЕС и США заняли противоположные позиции. Причем ситуативно США выступают на стороне РФ и убеждают, что любые меры на основе статьи ХХІ не могут быть предметом рассмотрения в ВТО. Но, что самое обидное, - решение в деле Украины против России уже вскоре должно появиться на свет. И оно будет малоприятным или для США, или для ЕС. А если, ко всему прочему, это произойдет в период поиска чувствительного консенсуса между ЕС и США, то плюсов к карме Украины оно точно не добавит.
Если принять во внимание все усилия по спасению Всемирной торговой организации как таковой, разумеется, что ЕС пытается решить эту проблему не болезненными правовыми решениями, не в эпицентре торговых боев в рамках ВТО, а путем двусторонних переговоров. Такой вариант лучше, поскольку на двустороннем уровне США и ЕС могут быть более гибкими и меньше учитывать проблему Китая. К тому же Трамп, который любит договоренности, может войти в азарт и все же договориться с Юнкером.
Ограничение переговорных директив одними промышленными товарами не означает, что это единственный проблемный экономический вопрос в отношениях между Соединенными Штатами и Европейским Союзом. Следующей за торговлей промышленными товарами является торговля товарами сельскохозяйственными. Здесь невозможность заключения соглашения о свободной торговле - очевидна. Со времен доклада Хаберлера в 1958 году в политике США и ЕС по торговле сельскохозяйственными товарами мало что изменилось. ЕС и США и далее активно субсидируют собственное сельское хозяйство. А потому синхронизировать торговлю аграрной продукцией не получится. Однако это не значит, что аграрный вопрос не фигурирует в беседах между США и ЕС. Наоборот, Европейский Союз теперь часто начинает разговоры с американскими коллегами с отчета о росте импорта сои из США в ЕС. Такой подход - на практике увеличивать объемы взаимной торговли - понятен для Дональда Трампа и может быть выгодным и для ЕС.
В вопросах энергетики между США и ЕС можно констатировать сложный узел интересов безопасности и экономических, оказывающий непосредственное влияние на Украину. В июльских договоренностях 2018 года Трамп и Юнкер подчеркнули важность поставок сжиженного газа из США в ЕС. В своем выступлении в Давосе Ангела Меркель заметила, что Германия ищет пути диверсификации поставок газа, намекая: вполне возможно, одним из них станет покупка сжиженного газа в США. Все эти разговоры неразрывно связаны со строительством Северного потока-2, который представляет угрозу экономике и безопасности для Украины. Вероятность санкций США против Северного потока-2 изо дня в день растет. Это раздражает Германию, которая считает, что сможет политически сбалансировать и Россию, и Украину, и США. Все понимают нереалистичность этого намерения, но пока Германия не сдается. И есть люди, считающие, что, начав покупать сжиженный газ в США, Германия сможет снизить шанс применения санкций против Северного потока-2. Реализация этого сценария представляет прямую угрозу для Украины.
В цифровой сфере отношения между США и ЕС тоже проблемны. Выполнение Соглашения о защите персональных данных между США и ЕС является приоритетом и проблемой для ЕС. Контролер ЕС по вопросам защиты персональных данных часто говорит об угрозах ненадлежащего выполнения Соглашения о защите персональных данных. Сюда нужно добавить штраф, наложенный Францией на Гугл за несоблюдение требований по защите персональных данных, и длительное противостояние с Фейсбуком. На этом фоне контрастом выглядит взаимное решение ЕС и Японии о признании надлежащей защиты персональных данных. Для украинского IT-сектора все эти события не являются чем-то экзотическим. Наоборот - каждое решение ЕС и США в указанной сфере прямо влияет на бизнес украинских ІТ-компаний. Но, в отличие от классической торговли, здесь голоса украинского правительства не слышны вообще.
Решение ЕС решать каждый актуальный вопрос отдельно - правильное, поскольку логика возможных договоренностей, баланс интересов и позиции заинтересованных сторон внутри ЕС и США - разные для каждого вопроса. Поэтому найти консенсус в рамках единого комплексного документа невозможно.
Политическая ситуация и в ЕС, и в США не оставляет возможностей для длительных переговоров над масштабным документом (а именно такой замысел был насчет Трансатлантического партнерства). Противостояние администрации Трампа с демократами в Конгрессе и рекордный шатдаун, с одной стороны. С другой - завершение мандата нынешней Европейской комиссии в октябре нынешнего года.
Плюс ко всему, существуют вопросы, в которых ЕС и США видят общую угрозу, но пути противодействия ей - разные. Речь идет, конечно, о Китае. США находится в состоянии активной торговой войны с Китаем. Тактические договоренности о ненападении не означают, что торговое противостояние завершено. Наоборот - риск дальнейших ограничительных действий весьма высок. Один из факторов раздражения для США - злоупотребление Китаем несовершенством Всемирной торговой организации, в частности - отсутствием у ВТО инструментов, чтобы заставить Китай соблюдать требования насчет субсидий и защиты интеллектуальной собственности.
Как результат, администрация Трампа хочет реформы ВТО, которая дала бы ей более широкую свободу действий. Что-то больше похоже на систему ГАТТ, существовавшую с 1947-го по 1995 год.
ЕС столь же громко говорит об угрозе со стороны Китая, хотя и далек от такой масштабной торговой войны, как США. При этом видение ЕС относительно ВТО является, скорее, противоположным: он не против превратить ее в еще более действенную организацию.
С одной стороны, у ЕС и США есть стимул работать вместе, чтобы противодействовать торговым угрозам со стороны Китая. Отдельной дискуссии стоит природа такого противодействия: чего в ней больше - защиты свободной рыночной экономики или неоколониализма. С другой стороны, у ЕС и США - разное видение международного регулирования. Для США важно иметь больше свободы действий. ЕС же сам является свидетельством того, что можно придумать международное правило для всего. Поэтому ЕС не против экстраполировать свой опыт на глобальный уровень в рамках ВТО.
В такой парадоксальной ситуации единственный способ выработать общий подход - это решать каждый вопрос отдельно. И так, шаг за шагом, строить трансатлантическое единство.
К этой дискуссии следует добавить уточнение, что ни США, ни ЕС не имеют прежнего уровня авторитетности в формировании идей и способов решения глобальных проблем. Им нужны широкие коалиции. Не только с точки зрения того, кто, у кого и что покупает. Но и с точки зрения разработки видения дальнейшего развития международной торговли. Такие запросы идут от США и ЕС - и до Украины. Активное участие в таких дискуссиях могло бы стать козырем для нашей страны. Но, как и в случае с защитой персональных данных, - голос Украины по этим вопросам едва слышно.
В пакете с директивами в отношении пошлин на промышленную продукцию Европейская комиссия одобрила директивы на переговоры по устранению технических барьеров в торговле и взаимному признанию документов, подтверждающих безопасность промышленных товаров. ЕС понимает, насколько торговля промышленной продукцией зависит от взаимного признания таких документов, и активно продвигает этот вопрос в отношениях с США. В то же время украинская эпопея с поиском виновных в отсутствии аналогичного соглашения АСАА с ЕС все еще продолжается.
Сложно прогнозировать, будут ли успешными переговоры ЕС с США, но если они станут таковыми, Жана-Клода Юнкера можно будет считать очень талантливым переговорщиком.