Когда-то это должно было случиться. Слишком красивой была картинка.
Децентрализация власти провозглашалась как одна из самых успешных реформ. В Европе удивлялись темпам формирования нового базового уровня самоуправления. Причем на добровольной основе. И хотя конституционные изменения, которые должны были расчистить дорогу реформе, провести через парламент не удалось, ее разработчики быстро предложили запасной вариант - постепенное продвижение, который тоже казался перспективным. Президент и правительство публично засвидетельствовали свою поддержку реформе, и ей был дан зеленый свет.
Правда, ряд обстоятельств немного омрачал победные реляции. Центральная избирательная комиссия вдруг оказалась ревностным трактовщиком законов и Конституции, блокируя выборы то громад, созданных из разных районов, то громад, сформированных вокруг городов областного значения. Но на то и трудности, чтобы их героически преодолевать. Парламент, хотя и очень медленно, но корректировал законодательство, нужное для продвижения реформы. Первым тревожным звоночком стало молчание президента на откровенное блокирование создания объединенных территориальных громад руководителем Закарпатской областной государственной администрации Геннадием Москалем. Дальше были законодательные изменения в статусе глав местных государственных администраций, которые выводились из-под действия закона о государственной службе. С запуском следующего этапа административно-территориальной реформы - создания субрегионального уровня, то есть объединения районов - медлил парламент.
В последнее время стало больше отказов ОГА в предоставлении заключений, которые позволяли бы объявить выборы в объединенных территориальных громадах. Темпы формирования громад 2018 года снизились, натолкнувшись на серьезное препятствие - районный уровень. Новые громады и нынешние районы оказались несовместимыми, что и прогнозировалось. Ради объединенных территориальных громад забирают полномочия районных рад, что не может нравиться последним. Особенно невыносимы их отношения в областях, где не осталось районов, в которых нет новообразованных ОТГ и где объединение районов стало острой необходимостью.
И тут, очевидно, прозвучала команда "стоп". Если объединение сельских, поселковых, городских громад выглядело невинной затеей Владимира Гройсмана, то реформирование районов посягает на самое святое. Со времен Советского Союза осталось неписаное правило: реальная власть может быть только на Банковой, все остальное - декорации. И местные государственные администрации должны обеспечивать то, что в администрации президента называют "управляемость территории". То есть возможность влияния на любые процессы, происходящие на территории. Особенно - на выборы. И хотя последних два Майдана показали очень слабую устойчивость административной вертикали, привычки жителей дома над театром трудно изменить - продвижение к власти формирует далеко не демократические черты поведения.
А децентрализация власти по своей природе в самом деле скрывает серьезные угрозы для авторитаризма. Ведь органы местного самоуправления благодаря децентрализации получают полномочия и ресурсы для их реализации и подотчетны и ответственны только перед законом. То есть административными методами влиять на них становится невозможно. И тут дает о себе знать несинхронность и непоследовательность внедрения элементов реформы. Сначала дали средства, потом подогнали под них полномочия, хотя должно было быть наоборот. А вот становление системы ответственности органов местного самоуправления, процедур административного надзора за их актами тормозится… самим местным самоуправлением. Ассоциация городов Украины (АГУ), представляющая интересы прежде всего крупных городов, наглядно продемонстрировала правительству, что может блокировать его инициативы, провалив 7 декабря 2017 года голосование за законопроект №6466. Правда, почти через полгода она же призвала нардепов-лоббистов АГУ за него все же проголосовать, но урок власть усвоила - предоставление полномочий без системы контроля легитимности их выполнения угрожает дестабилизацией государства в целом. Принятие соответствующего законопроекта о системе административного надзора по образцу стран ЕС блокирует та же Ассоциация городов Украины. Потому противники децентрализации в окружении президента имеют весомые аргументы в пользу сворачивания реформы.
Как бы там ни было, но сигнал остановить реформу - это уже банальщина и даже гротеск. ЦИК на своем заседании 9 августа приняла постановление №122, которым приостанавливает процесс объявления первых или дополнительных выборов в новообразованных объединенных территориальных громадах. Под смешным предлогом ожидания от профильного комитета Верховной Рады Украины разъяснения относительно имплементации решения Конституционного суда Украины о признании неконституционным Закона Украины "О всеукраинском референдуме".
Обратите внимание - всеукраинский, а не местные. Законом "О добровольном объединении территориальных громад" определена четкая и недвусмысленная обязанность Центризбиркома объявить первые или дополнительные выборы после получения заключений от областных государственных администраций о соответствии процедур объединения или присоединения территориальных громад Конституции и законам Украины. Однако члены ЦИК, очевидно, руководствуются принципом "в Украине законы выполняются добровольно". И это тот случай, когда выполнять их не хочется. Кто их на это надоумил, сказать тяжело, но у всех политических игроков были свои резоны остановить процесс децентрализации.
Кроме стратегических интересов, следует рассмотреть и тактические соображения в разгар предвыборной кампании. Для Оппозиционного блока создание громад означает потерю влияния на электорат, ориентированного на мифы о "киевских бандеровцах, угнетающих русскоязычное население Востока и Юга Украины", и прекращение создания ОТГ - чудесный способ законсервировать ситуацию. Аграрная партия не заинтересована в создании крупных состоятельных громад, которые заставят агрохолдинги платить налоги посредством простой инвентаризации земли. С "Батьківщиной" немного сложнее: с одной стороны, на децентрализацию с самого ее запуска была наложена анафема, с другой - поддержка населением ее (децентрализации) идей, вносит коррективы в тактику этой наиболее территориально разветвленной политической силы. Да и результаты апрельских выборов в советы новообразованных ОТГ в самом деле подтверждают высокие рейтинги партии "бело-красных". Однако результаты весенних выборов не гарантируют победу в гонке на должность президента лично Юлии Владимировне. Ведь политическая палитра местного совета проецируется скорее на парламент, а не на пост главы государства. А здесь больше подходят корреляции с победителями на должности председателей новообразованных ОТГ, которых в активе "Батьківщини" катастрофически мало. А тем временем именно они больше всего влияют на настроения электората, причем не только вербально, но и демонстрацией реальных успехов - отремонтированных школ, детсадов, дорог, амбулаторий, которые явно не сопоставляются с нарисованной на телеэкранах картиной "геноцида села" и его "тотального обнищания".Поэтому выборы, как зеркало реальных рейтингов, не кажутся уже соблазнительными, и команда с Туровской их блокировать кажется логичной, тем более что влияние "Батьківщини" на членов и аппарат ЦИК сейчас остается довольно весомым.
Как и Банковой. Почти миллион жителей, которых касается формирование новых громад, из состояния возвышенного ожидания перемен к лучшему перейдет в состояние разочарования и апатии, что снижает электоральные перспективы нынешнего главы государства. И хотя традиционно руководителям государства за год до выборов политтехнологи советуют приостанавливать активные фазы реформ, но что касается административно-территориальной, как это ни парадоксально, именно ее ускорение повышает рейтинги власти. Ведь бюрократов население традиционно не любит, и сокращение их количества в целом воспринимается положительно.
Поэтому как можно скорейшее формирование базового уровня и начало формирования субрегионального на самом деле улучшают шансы для руководителей государства, принимающих столь непопулярные в среде чиновников решения. Особенно если последние ждут реванша в случае смены главы государства и правительства. И здесь районное звено на выборах будет работать однозначно против них, ведь это вопрос институционного выживания. Самым большим разочарованием для Петра Алексеевича станет факт превращения аппаратов районных советов на территориях, где полномочия перешли к ОТГ, в штабы его конкурентов. За бюджетные средства - и против действующей власти. Да и главы РГА очень быстро предадут гаранта Конституции, если конкуренты поручатся за сохранение их должностей в структуре новой президентской вертикали.
Конспирологи могут найти еще одну причину демарша ЦИК - тестирование решения не проводить выборы главы государства и парламента в 2019 году. Ведь у нас война. И можно вспомнить требования к президенту большинства нынешних рейтинговых оппозиционеров объявить военное положение, чтобы война была все же названа войной. А на войне как на войне - выборы не проводят. Все для фронта, все для победы.
В конце концов, все может оказаться банальным шантажом со стороны членов ЦИК, которые, теряя полномочия, пытаются торговаться за место под политическим солнцем, в частности - в избирательных списках. Как награду за выполнение миссии партии. Юридические последствия решения ЦИК еще не наступили, потому что датой начала отсчета факта бездеятельности комиссии является 17 августа - последний срок объявления выборов на последнее воскресенье октября, определенное в предыдущем решении той же ЦИК. И именно с этой даты откроются судебные перспективы для отмены постановления №122.
А пока украинское общество и международное сообщество - в ожидании ответа на вопрос, действительно ли реформа децентрализации останавливается. Власть должна четко заявить свою позицию. Хотя отсутствие ответа - тоже позиция.