С тех пор, как наша держава провозгласила курс на развитие местного самоуправления, жизнь территориальных громад похожа на свободное плавание в лодке с дырявым дном. Но если даже заткнуть эту дыру, то при нынешних скоростях и уровне развития цивилизации на лодке с веслами далеко не уплывешь. А судя по тому, какими черепашьими шагами продвигается административная реформа в стране, это деревянное сооружение не скоро превратится в современный лайнер. Тем более что конструкторов сегодня много и у каждого свой подход. Это может привести к тому, что новое сооружение превратится в воз, который не сдвинется с места. Есть такое опасение.
Об этом шла речь на заседании Ассоциации городов Украины. На прошлой неделе в Ильичевске (уже в четвертый раз подряд) три дня заседала секция средних и малых городов. Представители 195 территорий обсуждали проблемы развития местного самоуправления, реформирования межбюджетных отношений и особенности формирования местных бюджетов на будущей год, а также программу развития малых городов.
Присутствовали и представители исполнительной власти, которые не преминули напомнить мэрам, что впереди выборы. В итоге предстоящее волеизъявление народа тоже стало темой обсуждения. Однако заброшенная удочка не дала исполнительной власти желаемого улова. Представители местного самоуправления решили прежде изучить наживку, чтобы не пойматься на крючок.
Чего же добивались власти?
Исполнительная власть, всеми фибрами души стремящаяся провести в будущий парламент «своих» людей, решила для достижения своей цели развести выборы: весной — в Верховную Раду, осенью — в органы местного самоуправления. Выступая перед мэрами, первый заместитель главы администрации Президента Украины, руководитель главного управления по организационно-кадровой работе и взаимодействию с регионами Юрий Ехануров заявил, что главы областных госадминистраций на совещании у Президента страны от имени своих регионов обратились к Леониду Кучме с просьбой рассмотреть вопрос о размежевании выборов. «В связи с этим, — обратился к мэрам Ехануров, — кто, как не вы, представители 195 городов, должны высказать свою позицию по этому вопросу».
Интересно: если ни города, ни тем более села и поселки своей точки зрения не высказывали, то почему губернаторы выступают от имени регионов? Но в отличие от глав облгосадминистрациий, которые, по словам Еханурова, единогласно высказались «за», большинство мэров, собравшихся в Ильичевске (это мэры малых городов), далеки от столичных политических интриг и над этим вопросом, похоже, не задумывались. Не говоря уже о населении, проживающем в регионах. Многие из них считают, что две избирательные кампании в один год — непозволительная для нищего государства роскошь: дополнительные хлопоты, нервы и материальные расходы. «За» высказываются те, у кого есть личный интерес, то есть желание баллотироваться в Верховную Раду, а в случае провала — в местные органы власти. Правда, сторонники развития местной демократии пояснили мэрам: если они не будут заниматься политикой, то политика займется ими. Надо бороться за создание своего политического лобби в Верховной Раде — тогда законопроекты в пользу местного самоуправления не будут годами пылятся под сукном. А для этого необходимо серьезно готовиться к предстоящим выборам и провести в парламент людей, которые будут работать для блага территориальных громад. Но чтобы добиться этой цели, выборы необходимо развести. Кстати, Ассоциация городов Украины еще в прошлом году выступила с такой инициативой. Но проталкивать их идею стали губернаторы. Стало ясно: исполнительная власть, чтобы не распылять админресурс, стремится сосредоточить свои усилия вначале на выборах в парламент, а затем в местные органы власти. В результате будет выбрана послушная Верховная Рада, которая затем поможет выбрать послушных мэров. Видя такую перспективу, президент Ассоциации городов Украины, мэр Киева Александр Омельченко, выступая перед коллегами в Ильичевске, заявил, что в данный момент ассоциация к принятию решения по поводу размежевания выборов политически не готова, что сначала необходимо изучить все «за» и «против». «Почему-то никто не поднимает вопрос, — а какие выборы проводить первыми? Может быть, вначале мы выберем представителей местной власти, а потом — народных депутатов. Я понимаю, — говорил он, — что это нарушение Конституции, но если сделать наоборот, то это тоже нарушение. Почему никто не говорит, будет ли это разовая акция или на долгие годы? И кто считал, во что обойдется стране проведение выборов в марте и октябре? И таких вопросов много»...
В общем, по словам Омельченко, ассоциация должна все хорошенько взвесить и свое решение по данному вопросу принять на съезде, который состоится в конце сентября.
Люба власти «советская матрешка»
Проблема в том, что государство сегодня только декларирует развитие местной демократии, соблюдение принципов Европейской хартии местного самоуправления. А на деле наблюдается усиление влияния исполнительной власти на местах и попытки установить при местном самоуправлении вертикаль, по принципу «советской матрешки», когда нижестоящие подчиняются вышестоящим. И наше законодательство тому способствует. Есть надежда, что принятие новых законов позволит изменить данную тенденцию. Вопросы совершенствования законодательства в этой сфере как раз и были предметом обсуждения в Ильичевске.
В Верховной Раде ждут своей участи 15 законопроектов по вопросам местного самоуправления: о коммунальной собственности, о муниципальной милиции, о статусе территориальных громад, депутатов местных советов, сельских, поселковых и городских голов, об органах самоорганизации населения и ряде других. Многие из них пылятся там не один год. К примеру, законопроект о коммунальной собственности — 4 года. Возможно, когда он появится на свет Божий, то от коммуналки, распродажей которой занимается сегодня государство, ничего не останется.
Ассоциация городов Украины намерена добиваться, чтобы все законопроекты были включены в повестку дня восьмой сессии Верховной Рады. И рассматривались в едином пакете. На сегодняшний день удалось добиться, чтобы законопроект о местном самоуправлении, разработанный с участием специалистов муниципального движения, был одобрен комитетом ВР по вопросам государственного строительства и самоуправления. Теперь ставится задача, чтобы при рассмотрении вопроса о внесении изменений в Закон Украины «О местном самоуправлении» парламент взял данный проект за основу. А законопроекты, представленные народным депутатом Р. Бессмертным, были отклонены, поскольку они противоречат Конституции Украины и Европейской хартии о местном самоуправлении. В связи с этим ассоциация подготовила соответствующее обращение в ВР.
Надо отметить, что среди целого ряда законодательных пробелов более всего задевает мэров городов тот, который касается их собственного статуса. Конституция Украины не содержит норм, которые бы его определяли. Существующим же законодательством очерчен круг полномочий сельских, поселковых и городских голов. Однако все аспекты их деятельности оно не учитывает. Нет четкого размежевания функций и полномочий между местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. При этом наблюдается чрезмерная перегруженность последних делегированными полномочиями, что и делает их подконтрольными государственным органам. Конечно, такое положение вещей приводит к серьезным конфликтам на местах. И больше всего драк происходит на почве досрочного прекращения полномочий городских голов. Сегодня мэра могут сместить с должности и местный совет, и Верховная Рада. Хотя избирала его территориальная громада, мнение которой при этом никак не учитывается. Но самое страшное, что полномочий лишают не только по объективным причинам, но и по надуманным.
Вот факты, приведенные ассоциацией. По решению городских советов были досрочно прекращены полномочия городских голов Кременчуга и Миргорода Полтавской области, Василькова — Киевской, Деражни — Хмельницкой и Луганска. Однако, как считают эксперты ассоциации, при принятии решений был допущен ряд нарушений и четко просматривалось давление на депутатов со стороны исполнительной власти. Вместе с тем судебные органы не вникали в суть дела и даже не пытались приостановить решения советов при их опротестовании. К тому же по Василькову Президент Украины издал указ о назначении временного и. о. городского головы, идущий вразрез с Конституцией Украины и действующим законодательством.
По мнению экспертов, часть городских голов вынуждена досрочно прекращать свои полномочия из-за постоянного давления со стороны государственных органов. Так, из-за угроз открытия криминальных дел или прекращения финансирования городов вынуждены были уйти городские головы Ромны и Шостки Сумской области и Запорожья. Аналогичная ситуация, считает ассоциация, сложилась практически во всех городах Киевской и Луганской областей. И когда Верховная Рада, учитывая нарушения со стороны Киевской областной администрации при смещении с должности городского головы Василькова, обратилась к Президенту страны с требованием уволить главу облгосадминистрации, это требование было проигнорировано. В Херсоне только на протяжении года государственные органы провели более 80 проверок. Нарушений закона не выявили, зато дезорганизовали работу горисполкома и самого головы.
Выход из создавшегося положения ассоциация видит в принятии специального закона о статусе сельских, поселковых и городских голов. Его отсутствие особенно ощутимо во время выборов. Не секрет, что в зависимости от того, кто побеждает в данном округе, исполнительная власть дает оценку деятельности сельским и городским головам. Возможно, приближение выборов ускорит принятие законов. Есть надежда и на то, что будут наконец-то учтены и требования Совета Европы. Конгресс местных и региональных властей Европы рекомендовал Украине как можно быстрее привести свое законодательство в соответствие с Европейской хартией о местном самоуправлении и Конституцией Украины.
Впереди война решений, или Кто кого
Несмотря на принятие Бюджетного кодекса, законодательством сегодня так до конца и не урегулированы вопросы межбюджетных отношений. Особенно на уровне район—город (районного значения), район—село и район—поселок. А местное самоуправление без финансовой основы — это уже не самоуправление, а самоунижение. Выпрашивание, выбивание денег у Минфина, областных и районных властей стало невыносимой нормой. Поэтому главной темой обсуждения на заседании ассоциации и в кулуарах стали реформа межбюджетных отношений и особенности формирования бюджетов на будущий год. Присутствовали представители Минфина, комитета ВР по вопросам бюджета, эксперты и консультанты.
Надо сказать, будущий год станет беспрецедентным по количеству бюджетных нововведений. Главная особенность формирования местных бюджетов в том, что теперь их 685 (а не 27, как раньше), с которыми Минфин строит свои отношения напрямую. Это бюджеты городов областного значения, областные и районные. Все они самостоятельны и формируются независимо друг от друга. Если бы был решен вопрос с бюджетами городов районного значения, сел и поселков, то их было бы около 10 тысяч. Но к этому сегодня не готов не только Минфин, но и сами территории. Чтобы решить проблему, необходимо бюджеты низшего уровня укрупнить, сделать их самодостаточными и способными самостоятельно формировать свою бюджетную политику. «Речь не идет о том, чтобы их укрупняло государство, — пояснил вице-президент Ассоциации городов Украины, глава секции малых городов, поселковый голова Новой Водолаги Виктор Слыш. — Сельские советы сами должны объединиться». Но дело в том, что осуществить подобную реорганизацию без проведения админреформы вряд ли возможно. А тут у нас топтание на месте.
С селами все понятно. А вот как быть с городами районного значения, большинство из которых в опеке не нуждается и даже борется с несвободой всеми доступными способами. Судя по выступлению заместителя главы комитета ВР по вопросам бюджета Евгения Жовтяка, есть надежда, что в бюджете на 2002 год может быть принята отдельная статья по городам районного значения, с тем чтобы их бюджеты тоже формировались на формульной основе и были менее зависимы от воли районного начальства.
Ассоциация городов Украины будет добиваться, чтобы для бюджетов низшего уровня была разработана методика, по которой район обязан отдать городам, селам и поселкам то, что им полагается для выполнения полномочий. С этой целью ассоциация будет настаивать, чтобы при расчете прогнозных объемов доходов для этих бюджетов район применял индекс относительной налогоспособности, действовал порядок автоматического перечисления трансфертов и так далее. Иными словами, должны применяться те нормы, которые действуют для бюджетов городов областного значения и районов. Но как заметил эксперт Ассоциации городов Украины по вопросам бюджета Юрий Ганущак, регионы ожидает война решений на уровне район—город. Каждый из советов может принять решение, диаметрально противоположное решению другого. И все будет зависеть от того, какое из них примут во внимание для исполнения казначейством, которое, как планирует Минфин, начиная с 2002 года будет обслуживать местные бюджеты по доходах.
Словом, какова цена нововведениям, на местах почувствуют, когда увидят конкретные бюджеты. Но уже теперь ясно, что они содержат массу тонкостей и нюансов, и если в них вовремя не разобраться, то впоследствии головной боли и неприятностей не избежать.
Минфин обещает, что на будущий год объем трансфертов, который передается из государственного бюджета местным, должен быть не меньше, чем в 2001-м. Прирост объемов местных бюджетов зависит от прироста тех доходов, которые за ним закреплены. Начальник департамента бюджета Минфина Анатолий Максюта заявил: есть основания считать, что будет выдержана норма (заложенная в бюджетной резолюции), согласно которой в сведенном госбюджете доля местных бюджетов (с учетом субвенций на социальную защиту населения) не может быть ниже 40 %.
В общем, если говорить в целом о реформе межбюджетных отношений, то на этом пути сделан лишь первый шаг. Ассоциация городов Украины, которая потрудилась немало, чтобы ее предложения, выработанные на заседаниях секций, были учтены при принятии Бюджетного кодекса, в целом согласна, что данный закон будет гарантией создания прозрачного, справедливого, лишенного субъективности механизма распределения финансов. Однако если послушать каждого мэра в отдельности, то довольных практически нет.
Городской голова Ильичевска Валерий Хмельнюк, у которого благодаря нововведению бюджет сократился вдвое, считает: нельзя отбирать у городов все 100 % налогов на прибыль, НДС, акцизный сбор, что лишает их заинтересованности развивать производство. Городской голова Арциза Вадим Черный (Одесская область) вообще заявляет, что новый кодекс принес больше вреда, чем пользы. «Нас пытаются убедить, что наши с вами доходы выросли на 150 %. Чушь, господа... На 8 %. А это переливание из пустого в порожнее». С его точки зрения, Бюджетный кодекс закрепил беззаконие. Если раньше, согласно Конституции, которая устанавливает, какие налоги и в какие бюджеты зачисляются, они выиграли несколько исков у районной администрации, то теперь кодекс их такой возможности лишает. Но самое страшное даже не это. По словам Черного, сегодня делится шкура не убитого тигра, а дохлого дворового кота. А это вообще не шкура. И все потому, что государство удушило всех налогоплательщиков. «Сегодня нам предлагают расширять доходную базу на местном уровне. За счет чего? — спрашивал городской голова Славутича. — Разве что за счет взимания налогов с собак и кошек». С его точки зрения, необходимо сокращать местные налоги и сборы, а не увеличивать их. Иначе сдохнет и малый, и средний, и большой бизнес.
Увы. Всем известно, чем увенчались попытки принять новый Бюджетный кодекс наряду с Налоговым. В итоге бюджет-2002 года формируется на старой налоговой базе. И после разработки его проекта изменения в законодательство, как вытекает из Бюджетного кодекса, не вводятся. Это означает, что они могут быть внесены только с 2003 года. Значит, новый Налоговый кодекс в ближайшем будущем мы не увидим. В связи с этим мэры малых городов выступают с предложением разрешить им на протяжении двух лет забирать в местный бюджет все 100 % налогов, взимаемых с предприятий, которые будут созданы, а в последующие три года — 50 %. Они считают, что малые города в Украине вообще несправедливо забыты. К счастью, удалось добиться создания общегосударственной программы развития малых городов, проект которой недавно был утвержден Кабмином. Заключительный день работы ассоциации как раз и был посвящен его обсуждению. Результатом стало обращение в Верховную Раду, в котором участники заседания просят народных депутатов рассмотреть и одобрить данный проект, предусмотрев в госбюджете на будущий год деньги на реализацию этой программы.