Вопрос свободы мирных собраний смело можно отнести к перечню законодательных фантомов отечественного парламентаризма. Эта проблема снова актуализировалась. Однако, откровенно говоря, на 26-м году независимости - весьма жалким образом.
Гора родила мышь
Конституционный суд Украины в начале сентября вынес решение в деле по конституционному представлению Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений ч. 5 статьи 21 Закона Украины "О свободе совести и религиозных организациях" (дело о заблаговременном извещении о проведении публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий). Как и следовало ожидать, КСУ пришел к выводу, что эти положения Закона и Указ Президиума ВС СССР "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" (от 1988 г.) не отвечают Конституции и теряют силу.
Напомню, что, согласно этим актам, для проведения мирных собраний нужно было получить разрешение соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления. Тогда как статья 39 Конституции предусматривает не разрешительный, а уведомительный механизм: согласно ей достаточно только заранее предупредить органы власти о запланированных гражданами массовых мероприятиях.
КСУ выжимал из себя это и так очевидное решение в течение почти года. Это и понятно. Дело же "сложное"! (Не то что, например, изменения в Конституцию Украины в части правосудия, относительно которых превентивный контроль осуществили за один субботний день). К делу были привлечены АПУ, аппарат ВРУ, министерства юстиции, культуры, внутренних дел, СБУ, ВАСУ, КГГА, Украинский Хельсинский союз по правам человека, Всеукраинская Рада Церквей и религиозных организаций, Институт религиозной свободы, советники по юридическим вопросам Координатора проектов ОБСЕ, ученые Киевского, Львовского и Ужгородского Национальных университетов, Национальной академии внутренних дел, Национального юридического университета.
Привожу этот чрезвычайный перечень участников процесса конституционного правосудия, чтобы показать6 на самом деле эта огромная гора родила мышь…
"Галочки" и законы природы
Самое интересное, что в обращении к КСУ не было никакого смысла: в вопросе, который год изучали судьи, - нет предмета спора! (Конечно, сторонники формально-позитивистского подхода возразят: да как же - неконституционная норма в законе о свободе совести и религиозных организациях с 1991 г. была! Спор был!)
Отмечу, что с таким же успехом Уполномоченная по правам человека со своим аппаратом (около 250 человек) могли бы обратиться в КСУ с вопросом, не противоречит ли законам природы, скажем, снегопад в середине лета? "Да, это противоречит законам природы", - сказали бы судьи через календарный год унылых раздумий. После чего всем стало бы очень хорошо.
КС даже может гордиться: ведь вышел за пределы предмета представления г-жи Уполномоченной. Поскольку, учтя подход Европейского суда по правам человека в вопросе рассмотрения религиозных собраний как разновидности мирных собраний, признал неконституционным еще и соответствующий Указ Президиума ВС СССР. Ни Уполномоченную, ни КСУ особо не волновало то, что они занимались, фактически, бессмысленным делом. Ведь речь идет о несоответствии Конституции Украины закона и указа, принятых задолго до принятия действующей Конституции Украины. Тогда как непосредственно в предписании статьи первой Переходных положений раздела 15 Конституции четко установлено, что законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу Конституции, являются действующими в части, не противоречащей Конституции.
Обосновывая отсутствие конституционного спора в вопросе свободы мирных собраний, прежде всего вернемся к позициям автора конституционного представления, которые изложены в Ежегодных докладах Уполномоченного о состоянии соблюдения и защиты прав и свобод человека в Украине (2012–2015 гг.). В этих докладах содержатся обобщенные рекомендации Уполномоченного ВРУ относительно срочного принятия соответствующего закона. Кстати, в 2016-м Доклад вообще уже не содержит такого мониторинга. Разве что упоминание о "неоднократных обращениях в Министерство культуры о необходимости внесения изменений в ЗУ "О свободе совести и религиозных организациях", бездеятельность которого побудила Уполномоченную обратиться в КСУ. Будто не парламент, а Минкульт принимает законы. Оригинально!
Нужно также отметить, что представление Уполномоченной не часто, но ссылается на дела из практики Европейского суда по правам человека, в частности против Российской Федерации и против Греции… Однако в нем нет ссылок на ключевые именно для Украины дела в вопросах свободы мирных собраний, прежде всего "Веренцов против Украины" ( 2013 г.). А именно в этом решении ЕСПЧ констатирует нарушение статей 7 и 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод, вызванные наличием законодательного пробела относительно регулирования свободы собраний, существующего в законодательстве Украины в течение более двух десятилетий.
Поэтому Европейский суд по правам человека прямо указал Украине на системный характер проблемы и призвал немедленно реформировать законодательство и административную практику Украины для приведения их в соответствие с выводами Суда и требованиями Конвенции.
Похожую правовую позицию, как являющуюся уже национальной практикой, ЕСПЧ констатирует еще в одном ключевом решении - в деле "Шмушкович против Украины" (2013 г.), ссылаясь на постановление пленума ВАСУ от 21.05.2012 № 6: "...В судебной практике в ходе решения дел об ограничении в правах на мирные собрания имеют место случаи применения Порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, установленного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля
1988 г. № 9306-ХІ "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР". Такой подход судов является ошибочным. […]".
Учитывая такой подход, в течение многих лет ВАСУ безуспешно обращается к президенту, парламенту, правительству с вопросом о законодательном урегулировании отношений в реализации права на мирные собрания. Последнее обращение, датированное маем 2015 г., - уже с просьбой проинформировать о принятых мерах Генеральную прокуратуру Украины! Это и понятно, речь идет о преступной бездеятельности субъектов властных полномочий.
В конце концов, следует вспомнить Решение самого КСУ от 19 апреля 2001 г. № 4-пр/2001 в деле относительно заблаговременного извещения о мирных собраниях, где также установлено, что сроки извещения о мирных собраниях должны быть предметом законодательного регулирования.
Позиции, заключающейся в острой необходимости устранения правового пробела, придерживаются и международные организации, в сферу которых входят вопросы демократии, верховенства права, свободы. В Резолюции ПАСЕ 2116(2016), принятой в мае текущего года, в который раз демонстрируется обеспокоенность отсутствием в Украине законодательства о свободе мирных собраний. Венецианская комиссия с 2006 г. и по сегодняшний день предоставила Украине уже четыре заключения относительно законопроектов о мирных собраниях, а в октябре нынешнего года можно ожидать пятое. БДИПЧ/ОБСЕ, ООН и ее органы дают бесконечные рекомендации и проводят мероприятия, направленные на осознание украинской властью необходимости обеспечения реализации права на мирные собрания надлежащим образом.
Итак, КСУ совместно с Уполномоченной, а заодно с целой армией государственных чиновников, экспертов, ученых, потратили год времени и средства налогоплательщиков, занимаясь делом, которое вообще не требовало его вмешательстве как суда права.
Принятое решение КСУ не имеет никакого влияния на действенное решение вопроса свободы мирных собраний в Украине. Ведь и в конституционно-правовой доктрине, и в политической реальности, а также в практике проведения мирных собраний, в национальном и международном правосудии в течение последние лет достигнута единая общая правовая позиция - необходимость создания законодательного механизма во исполнение статей 39, 92 Конституции для гарантирования мирных собраний в Украине на основе верховенства права, безусловного приоритета естественных прав и свобод, а следовательно - презумпции их свободы …
Таким образом, Решение КСУ, над которым Суд работал почти год, существует для "галочки": одну из них поставит себе офис Уполномоченной ВР по правам человека, другую - сам КСУ. Еще одну - вся власть: все будут рассказывать в ООН и ОБСЕ, Совете Европы о том, как изнурительно они работают и двигаются вперед… Все это укладывается в систему координат современных "реформ" - имитация вместо реальной работы. Даже более того: ситуация с обращением в КС по очевидному вопросу и годичным сроком рассмотрения в КСУ является еще одним ярким примером, простите, государственно-правового невежества. Пока это невежество будет царить во власти, мы будем жить в недемократической стране, молча будем наблюдать за несостоятельностью и элементарной безответственностью, нехваткой политико-правовой культуры, профессионализма, а на фоне всего этого - будем фиксировать тренды "сильной руки".
В поисках смысла
Конечно, я понимаю, что есть пределы судебного усмотрения и полномочий суда. Однако убеждена, что всегда нужен поиск баланса между правовой позицией суда и положительным влиянием этой позиции на функционирование правовой системы страны и формирование правовой политики в государстве. Иначе теряются все смыслы. Поэтому в решении КСУ, да и в отдельных мнениях судей, меня поразил абсолютно формальный подход, хотя рассматривалось одно из приоритетных конституционных прав граждан Украины, которое уже свыше 25 лет государством не обеспечивается. При этом статья 70 ЗУ "О Конституционном суде Украины" дает право Суду в случае необходимости определить в своем решении порядок и сроки его выполнения, даже возложить на соответствующие государственные органы обязанность обеспечить выполнение этого решения. Более того, закон дает право требовать подтверждение выполнения решения. Однако этот состав КСУ не счел нужным или вообще не способен влиять всеми доступными ему средствами на устранение комплексной конституционно-правовой проблемы в реализации прав граждан. Ведь даже намека на правовой пробел и рекомендации власти немедленно ее устранить - нет.
Если бы такое произошло - это рассмотрение приобрело бы хоть какой-то правовой смысл.
История вопроса свободы мирных собраний
На первый взгляд, ситуация патовая. Якобы решив очевидный узкий вопрос проблемы в сфере свободы мирных собраний, Уполномоченная по правам человека, КС, а с ними и вся власть оставили эту проблему нерешенной вообще!
Но это не означает, что общество не должно требовать законодательных шагов для обеспечения своего основоположного естественного права! Наоборот, эти требования должны быть четко артикулированы. Тем более что на самом деле власти здесь не надо придумывать велосипед. Он уже давно сконструирован.
В течение 6–8 парламентских созывов было зарегистрировано десять (10!) законопроектов, касающихся урегулирования проблемы мирных собраний. Работа над устранением правового пробела, о котором речь идет сегодня, продолжается с 2006 г. В декабре 2015 г. зарегистрированы и ожидают рассмотрения проект 3587 "О гарантиях свободы мирных собраний" (основной) и 3587-1 (альтернативный), а также еще в январе 2015 г. - 1779 - проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно прав граждан в ходе проведения мирных собраний), которым предлагаются изменения и в Закон, бывший предметом конституционного представления г-жи Уполномоченной в КСУ. А кроме того - в системе Рады до сих пор "висит" проект "О порядке организации и проведения мирных мероприятий" 2450 2008 г. Собственно, с этого раскритикованного законопроекта, можно считать, пошел отсчет времени в подготовке действительно современного законопроекта в этой области. Который все же был наработан и даже дошел до второго чтения парламентом в 2013-м под №2508а в консолидированной редакции.
История последнего показательна по двум причинам: во-первых, законопроекты, ныне пылящиеся в ожидании рассмотрения ВР, являются в значительной степени кальками с этого документа, а во-вторых - его принятие в 2012–2013 гг. заблокировали именно те нынешние властные политики, которые тогда руководили парламентской оппозицией.
Через правки и трансформации, жесткие дискуссии, даже противостояния, через экспертизы Венецианской комиссии тогда все же удалось создать в основном европейский законопроект. Скажем, 17 сентября 2012 г. член группы экспертов по вопросам свободы мирных собраний ОБСЕ профессор права А.Вашкевич, находясь в Украине, в ходе рабочей встречи со мной отметил, что в случае одобрения законопроекта 2508а он может стать модельным законом ОБСЕ для распространения прогрессивной практики законодательного регулирования проведения мирных собраний для стран ОБСЕ. В поддержку законопроекта выступил также Украинский Хельсинский союз по правам человека, другие представители общественного сектора. Были, конечно, и оппоненты.
И самое главное - даже предыдущая власть склонялась к тому, чтобы принять закон! Но… не согласилась тогдашняя оппозиция. Неофициальная причина была следующая: "оппозиционеры" считали, что принятие этого закона сработает на положительный имидж тогдашней власти! Потому голосов для поддержки не хватило.
Законопроект был снят с рассмотрения.
Сегодня, уже при власти, те же политики повторяют историю, блокируя рассмотрение. Инструментарий применяется при этом старый: когда власть не заинтересована в принятии законов, включается механизм торможения через имитацию бурной деятельности. Можно, скажем, заменить несколько слов (например, "милиция" на "полиция") в законопроекте и снова отправить его на рассмотрение Венецианской комиссии. Сейчас вопрос свободы мирных собраний запущен именно по такому кругу: через полгода после регистрации соответствующих законопроектов, аккурат перед летними каникулами, спикер Парубий обратился к Венецианской комиссии с просьбой дать заключение по законопроектам 3587 и 3587-1…
Блуждание по кругу "потребностей власти"
Итак, на самом деле, чтобы ликвидировать правовой пробел в реализации свободы мирных собраний, нынешнему парламенту надо найти в себе политическую ответственность - прийти к согласию и принять качественный закон. Как требуют того Конституция и европейские партнеры. Пусть даже под его текстом уже совсем другие фамилии, а из группы настоящих авторов осталось буквально несколько человек.
Страшно? Может, кто-то в государстве интуитивно путает право граждан на мирные собрания с их правом на сопротивление, которое, фактически, является правом внутренней войны? Не путайте! Мой совет нынче - гарантируйте свободу мирных собраний, чтобы не пришлось реально гарантировать право на сопротивление!
P.S. Буквально недавно, уже в период непрерывного законодательного реформирования "новой честной власти", я разговаривала с руководителем одного фонда, вливающего сотни миллионов в "антикоррупционеров" и "реформаторов" (собственно, многие из них из этого фонда и вышли). И на мое замечание, что гранты на самом деле было бы целесообразно выделять на профессиональную подготовку нового прогрессивного законодательства, в том числе Избирательного кодекса и свободы мирных собраний, я получила более чем лаконичный ответ: "А насколько это нужно власти?"
Вот только кажется, что акцент грантодателя должен был быть другим. Насколько это нужно гражданам Украины? Все бы встало на свои места.