Вместо вступления
Украина такая большая по размерам страна, но ее регионы не очень связаны между собой транспортными магистралями, традициями перемещений людей, экономическими и культурными связями. К тому же разные украинские регионы сформировались в составе разных империй и имеют свои этнические, языковые, религиозные, культурные отличия, а украинский политический класс длительное время использует межрегиональные отличия для получения мандатов в парламенте или завоевания должности президента, таким образом подпитывая отличия и переводя их в межрегиональные противостояния. К тому же рядом с Украиной расположено самое большое по территории государство - Российская Федерация, которая не смирилась с существованием независимой Украины и делает все для разрушения украинского государства, используя для этого весь спектр доступных средств - от информационной пропаганды, направленной на создание у украинцев чувства "приобретенной несостоятельности", до создания и поддержки сепаратистских организаций и откровенной агрессии.
Противостоять натиску России исключительно военными методами нереально. Пока РФ убеждена в слабости украинской власти и факторе межрегиональной напряженности, до тех пор она будет предпринимать попытки нашего разрушения. Даже могущественная армия слабая, если у нее слабый тыл. Наш тыл - это не только и не столько политические партии и их действия, а прежде всего регионы и отношения между регионами и центром.
Территориальное измерение Украины: вчера и сегодня
До недавнего времени территориальное измерение Украины рассматривали или в самом упрощенном виде (Правобережье и Левобережье), или более сложном, где выделяли: Западную Украину - от Збруча и дальше к западной границе; Центральную - от Хмельнитчины до Полтавщины и от Житомирщины до Кировоградщины; Восточную - Харьковская, Донецкая, Луганская, Запорожская области; Южную - Херсонская, Николаевская, Одесская области и АРК. При этом ни у кого не возникало сомнений, что именно Восточная Украина является самой развитой, урбанизированной и определяющей вектор движения Украины. Но события 2014 г. показали, что в действительности ситуация с идентификацией межрегиональных отличий и влиянием регионов на общеукраинский вектор существенно изменилась. Это понимает и Россия, поэтому усиливает давление на Украину.
Недавняя история. Очевидно, события 2014 г. стали возможными не из-за Майдана, а из-за отсутствия в течение 28 лет реальной политики сплоченности в Украине.
Начало раздувания межрегиональных проблем берет отсчет с начала 90-х в Крыму - регионе, который последним вошел в состав УССР. Это было самое слабое звено украинского государственного пространства, единственный регион, где украинцы составляли меньшинство в структуре населения, и где размещались российская армия и флот.
Середина 90-х в Крыму была очень неспокойной и иллюстрируется первой серьезной попыткой оторвать Крым от Украины. Тогда не получилось. Более-менее консолидированная украинская власть смогла в 1994–1995 гг. снять видимую часть проблемы, используя слабость тогдашних пророссийских организаций, внутренние разногласия между ними, в частности между их лидерами (тогдашними главой Верховного Совета АРК Сергеем Цековым и президентом АРК Юрием Мешковым), не слишком сильную активность России, которая надеялась, кроме Крыма, захватить всю Украину за несколько лет. Мешкова отстранили от должности, должность президента Крыма отменили, в Крыму разместили дополнительные части Республиканской гвардии.
После фиаско в Крыму Россия стала играть в долгую и на других украинских территориях. Пророссийские организации создавались в разных украинских городах и регионах, политические партии наподобие КПУ, ПСПУ, ЗУБР, "Русский блок" и т.п. - начали попадать в местные советы. Общественные движения наподобие "Украинский выбор" стали проводить откровенную популяризацию идеи "федерализации" Украины, а по факту - ослабление государства и преобразование его в вассальную "российскую Украину". Рядом с этими довольно маргинальными "партийками" появилась Партия регионов, казавшаяся более умеренной российскоориентированной силой, и именно она стала самой приемлемой для региональных элит Восточной и Южной Украины.
Парламентские выборы 2002 г. и президентские выборы-2004 стали уже откровенным столкновением двух идеологий, в основу которых положены в частности и региональные отличия: западный и восточный вектор ориентации развития Украины.
Мирный Майдан 2004-го так напугал приверженцев российской ориентации, что дошло до "съезда Юго-Востока в Северодонецке". Это была первая, очень серьезная заявка на отторжение части украинской территории. К счастью, тогда этого не произошло, стороны конфликта сняли эмоции, никто из режиссеров и участников этого действа не был наказан. Возможно, это стало определенным сигналом для будущих сепаратистских выступлений: готовиться надо сильнее, а если не получится - ничего страшного для участников не будет.
Тогда на выборах 2004 г. впервые был запущен в обращение тезис о разных сортах Украины и игре на разрыв Запада и Востока.
Период 2005–2010 гг. характеризовался в Украине разными трендами. И в целом все казалось довольно спокойным. Возможно, поэтому тревожные сигналы из регионов, поступающие все чаще, оставались без внимания украинской власти. Работа по разрушению государственных институтов резко усилилась. Местные советы, избранные в 2006 г., начали принимать решения откровенно антигосударственного направления: объявление русского языка официальным/региональным; выражение недоверия главам МГА сразу после формирования совета в отсутствие на это правовых оснований; принятие решений о запрете вхождения в порты кораблей НАТО; объявление области вечно нейтральной и внеблоковой и т.п. Все решения остались без реагирования государственных органов, местные советы не были распущены, что и дальше порождало чувство вседозволенности. Наряду с этим в 2005–2010 гг. начали возникать разные движения "территориальных общин", - еще одна вирусная технология, проповедовавшая идею, что украинцы, дескать, могут быть не гражданами, а просто "людьми": могут создавать "территориальные общины" и избирать органы, которые не входят в системы публичных органов власти Украины, но вместе с тем подменяют собой эти органы. Чтобы размыть украинское гражданство, эти самозваные "территориальные общины" стали выдавать свои "паспорта человека", свидетельство о регистрации предпринимателей, номера для автомобилей, даже создавали свои силовые структуры. Тогда же возникают различные общественные инициативы относительно Новороссии и ДНР. Участие лидеров таких маргинальных групп в разных мероприятиях в РФ, в частности на Селигере, казалось элементом обычной пропаганды, но через несколько лет эти лидеры возглавили захват власти на Востоке Украины.
В 2013–2014 гг. карту межрегиональной разобщенности вновь взяли на вооружение разного рода пророссийские силы, что привело к попытке свержения украинской власти в ключевых городах Востока и Юга Украины. К счастью, украинские граждане смогли остановить навал "народных республик" своими решительными шагами в Днепре, Харькове, Запорожье, Одессе.
Война в Донбассе. 22 февраля 2014 г. можно считать официальным стартом сепаратистского бунта в Украине. В тот день в Харькове состоялся съезд депутатов всех уровней с юго-восточных областей и АРК. В съезде участвовали не только депутаты местных рад, а также главы Луганской, Днепропетровской, Донецкой и Харьковской обладминистраций, которые должны были олицетворять собой государственную исполнительную власть и были ответственными за соблюдение Конституции и законов Украины, городской глава Севастополя, губернаторы Ростова-на-Дону, Воронежа и Белгорода, что вообще выходит за понимание здравого смысла.
На съезде приняли несколько решений, в частности и о передаче "до восстановления конституционного порядка и законности в стране, легитимизации работы центральных органов власти" полномочий на местах органам местного самоуправления. Местному населению участники съезда рекомендовали "самоорганизоваться для взаимодействия с правоохранительными органами на местах", фактически создавать "самооборону", игравшую ключевую маскировочную роль в Крыму и Донбассе.
Далее был захват зданий государственных учреждений, создание "самообороны", псевдореферендумы и война, отсчет которой можно начать от 13 апреля 2014 г., когда из засады была расстреляна группа украинских офицеров, и один из них погиб. Украина входила в реформы 2014 г. в условиях сильного экономического истощения, потери Крыма и развертывания жесткого военного противостояния в Донбассе. Все это неизбежно накладывало отпечаток на содержание, темпы и возможности финансирования реформ, в частности децентрализации и реформы государственной региональной политики, которые больше всего влияют на сплоченность государства.
Положительные шаги 2014–2016 годов
Сразу после событий Майдана в 2014 г. и формирования нового правительства осуществлен ряд шагов, которые вернули внимание государства к вопросу сплоченности, солидарности общества, создания условий для "сшивания" Украины.
Во-первых, несмотря на начало военных действий в Донбассе, начали процесс децентрализации власти. 1 апреля 2014 г. было принято правительственное распоряжение №333-р "Об утверждении Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти". Несмотря на внешнее давление и внутренние проблемы, передачу полномочий и бюджетных ресурсов стали осуществлять в территориальные громады городов областного значения, новообразовавшихся объединенных территориальных громад (ОТГ), а не на уровень областей.
Это был очень важный шаг для объединения государства, ведь каждая новая территориальная громада, выходившая на прямые отношения с Государственным бюджетом Украины, становилась новой цепочкой из Центра в регион. Появилась новая для Украины практика партнерства между соседними громадами, которые стали заключать договора сотрудничества территориальных громад. Образование ОТГ и составление договоров о сотрудничестве создает сеть вертикальных и горизонтальных связей между государственной и территориальными громадами в Украине, обходя региональный уровень. Он по своей природе тяготеет к политизации, которая может переходить в сепаратизм. Так сшивается Украина. Все это стало возможным благодаря принятию на протяжении 2014–2015 гг. нескольких очень важных законов: "О добровольном объединении территориальных громад", "О сотрудничестве территориальных громад" и изменений в Бюджетный кодекс Украины по реформам межбюджетных отношений.
Во-вторых, произошли серьезные изменения по формированию и реализации государственной региональной политики и стратегическому планированию регионального развития. На протяжении 2014–2015 гг. приняты два стратегически важных документа - Закон "О принципах государственной региональной политики" и Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 г., в которой впервые единство украинского пространства было определено стратегической задачей государственной региональной политики. Также запущен политически нейтральный и прогнозируемый механизм финансирования регионального развития за счет Государственного фонда регионального развития, который должен формироваться в размере 1% доходов Госбюджета Украины. В целом, с точки зрения нормативного регулирования, ситуация по формированию новой государственной региональной политики на основе сплоченности украинского пространства довольно неплохо выглядит. Но в течение 2017–2019 гг. начался своеобразный "откат" от задекларированной политики.
Ситуация сегодня
То, что следует знать и понимать в 2019 году.
Украинская юрисдикция не распространяется на АРК и наиболее населенные части Донецкой и Луганской областей. Вдоль линии размежевания существует территория с ограниченными возможностями для деятельности предпринимателей и органов местного самоуправления (в частности из-за заминирования). Пограничные с РФ районы страдают от фактического прекращения транзита через границу, стагнации местного предпринимательства и ускоренного сокращения населения. Значительная часть из свыше 1,5 млн внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) сконцентрирована в Харьковской, Днепропетровской, Запорожской и Киевской областях. Расселение ВПЛ за пределами Донецкой и Луганской областей свидетельствует о низкой вероятности возвращения этих людей в места своего постоянного проживания даже после освобождения этих территорий. Большинство телеканалов настроены не просто оппозиционно к украинской власти, а представляется так, что и к Украинскому государству (ситуация не изменилась даже после избрания нового президента). Кроме этого, уровень доверия к институтам публичной власти крайне низкий, что свидетельствует об уязвимости Украины к внешнему давлению и внутренним потрясениям. В 2019 г. ситуация в Украине, с точки зрения стабильного развития государства и сдерживания центробежных процессов и внешних угроз, сложная, хотя и не такая критическая, как в 2014-м. Но избирательные кампании 2019 г. могут существенным образом ухудшить ситуацию.
Общенациональная и региональная идентичности
Сплоченность Украины невозможна без понимания украинской идентичности. Сегодня идентичность вновь выходит на центральное место не только у нас. Как соотносятся понятия "европеец" и "поляк", "украинец" и "одессит"? Где здесь сила, а где слабость? Общая идентичность объединяет и усиливает, а ее размывание ослабляет. Доминирование региональной идентичности над общеукраинской (в Крыму и Донбассе) уже сыграла злую шутку с Украиной в 2014-м, потому сегодня стимулирование этого процесса крайне опасно. Факты, подтвержденные данными социологического исследования группы "Рейтинг" в декабре 2018 г.: идентичность жителей подконтрольных Украине и оккупированных территорий существенно отличается; на оккупированных территориях формируется идентичность, подобная российской; такая новая идентичность становится фактом, и каждый год оккупации все сильнее разграничивает украинскую и эту новую территориальную идентичность.
Региональный "сепаратизм"
После сепаратистского съезда в Харькове 22 февраля 2014 г. и дальнейших кровавых событий в Донбассе, казалось бы, региональный сепаратизм или скорее попытки к самостоятельности региональных органов власти должны были бы отойти в прошлое. Но в действительности так не произошло. Система органов местного самоуправления в Украине построена так, что областная рада является неким партийно-представительным органом местного самоуправления регионального уровня с довольно ограниченным кругом полномочий и без собственного исполнительного органа. Де-факто полномочия исполнительного органа областной рады исполняет соответствующая ОГА. В целом такая модель планировалась как предупреждение регионального сепаратизма. Но нивелируется пропорциональными выборами депутатов областной рады, закрепленной за областным уровнем местного самоуправления частью государственных налогов и сборов, правом областной рады выражать недоверие главе областной государственной администрации.
Сегодня областные рады оказались не готовыми к реализации своей ключевой миссии - планированию регионального развития. Вместо этого стали органами, принимающими политические решения вне границ собственной компетенции: от запрета использования на территории области языка страны-агрессора до требований по переходу на договорные отношения "между областью и Киевом" (Закарпатская, Одесская, Ивано-Франковская, Хмельницкая, Кировоградская, Киевская, Полтавская). Такие решения граничат с региональным сепаратизмом. Их печальные последствия могли бы быть значительно большими, если бы областные рады имели еще собственные исполнительные органы, которым была бы поручена реализация принятых решений. Эти решения снова остались без внимания государственных органов, что создало прецедент, и местные рады продолжают принимать решения за пределами собственных полномочий, расшатывая таким образом украинское правовое пространство. Введение надлежащего государственного надзора над решениями, действиями и бездеятельностью органов местного самоуправления относительно законности крайне необходимо. Поддерживают внедрение надзора и свыше 90% жителей территориальных громад, о чем свидетельствуют данные исследования Совета Европы в Украине, проведенного в декабре 2018 г. Сейчас несколько партий, баллотировавшихся на выборах, вновь взяли на вооружение лозунг федерализации, что провоцировало кровавые события 2014 г.
Общеукраинская солидарность/сплоченность
Государственная стратегия регионального развития на период до 2020 г. определила стратегическую цель реализации государственной региональной политики - "создание условий для динамического, сбалансированного развития регионов Украины с целью обеспечения социального и экономического единства государства…". Следовательно, в течение 2014–2018 гг. должны были бы реализовываться госпрограммы и проекты для достижения этой стратегической цели. К сожалению, через непонимание украинским политикумом важности единства государства в противостоянии внешнему врагу и внутренним вызовам такие программы не разрабатывались и не реализовывались. Только благодаря бюджетной поддержке Европейского Союза подготовлена и профинансирована государственная программа регионального развития "Общеукраинская солидарность" в 2018 г.
Проблемные территории. Сплоченность имеет ряд синонимов, - не только единство, монолитность, но и единение, сопричастность к чему-то общему. Поэтому сплоченность мы рассматриваем не только как ключевой элемент государственной региональной политики и стабильности государства, но и как важный компонент для региона, территориальной громады (особенно объединенной), конвергенции различных социальных, этнических и других групп.
Не секрет, что в пределах даже достаточно успешных регионов есть территории с естественно ограниченными возможностями для развития: например, высокогорные территории с плохой доступностью; территории, развитие которых осложнено новыми факторами, - упадком определенной прежде доминантной отрасли или промышленности, близостью к зоне боевых действий или закрытой государственной границе. Для каждого типа территории должны быть выработаны отдельные инструменты государственной поддержки: от предоставления льгот по налогообложению налогом на прибыль новообразованным юридическим лицам, соответствующим установленным признакам, - до государственного страхования рисков для предприятий, работающих на определенных проблемных территориях.
Влияние государства на улучшение ситуации на проблемных территориях в регионах будет еще одним элементом сшивания украинского пространства. Государству следует демонстрировать внимание к проблемам, которые невозможно решить в рамках территориальной громады или даже региона.
Вместо итога
История Украины в целом и последних десятилетий в частности свидетельствует, что неинтегрированность украинского пространства, сепаратистские проявления, слабость государственных институтов, тотальное недоверие всех ко всем является причиной усиленного давления на Украину со стороны Российской Федерации и угрожает национальной безопасности Украины и украинцев.
Децентрализация власти в Украине, начатая в 2014 г., без скорого ее завершения до новых местных выборов 2020 г., может превратиться из возможности развития и сплоченности государства в угрозу роста асимметрии в развитии отдельных громад и территорий. А значит, привести к очередному витку напряженности. Принятие закона "О принципах административно-территориального устройства" в течение 2019 г. становится критически важным.
Вместе с тем важно, ради сохранения единства украинского пространства, единое и одинаковое применение украинского законодательства на всей территории государства, а также как можно скорое определение способа государственного надзора над решениями, действиями и бездеятельностью органов местного самоуправления и установление их ответственности за нарушение границ собственных полномочий.
Начало реализации государственной стратегии регионального развития через государственные программы регионального развития, в частности программу "Общеукраинская солидарность", является чрезвычайно важным шагом для сплоченности Украины. Он станет возможным в условиях соответствующего внесения изменений в ст. 24-1 Бюджетного кодекса, который будет предусматривать увеличение размера Государственного фонда регионального развития до 1,5% доходов Государственного бюджета Украины и направления трети этих средств именно на выполнение общегосударственных программ регионального развития. Урегулирование вопросов развития "проблемных территорий", определение механизмов их идентификации и инструментов государственной поддержки развития нуждается в быстром внесении изменений в Законы: "О принципах государственной региональной политики", "О стимулировании развития регионов", "О государственной помощи" и соответствующих изменений в Налоговый и Таможенный кодексы Украины. Без внимания государства не могут существовать территории с ограниченным потенциалом для развития.
Какие-либо шаги государства по формированию сплоченности Украины будут безрезультатными в условиях тотального засилья в информационной сфере негативной информации по ситуации в Украине, попыток противопоставления разных групп граждан и регионов друг другу. Поэтому коммуникационная политика государства должна быть существенным образом изменена. Органы и должностные лица должны объяснять свои планы и действия украинским гражданам, развивать механизмы участия граждан в обсуждении проектов решений, применять для этого экспертные возможности украинских аналитических центров и общественных организаций. В информационное пространство Украины должен быть внесен конструктивный политический дискурс о путях объединения Украины, украинского пространства, отстранения политической борьбы от агрессивного противопоставления сообществ и регионов.
Межрегиональные отличия являются совершенным фактом, поэтому инициирование и проведение референдумов в Украине по вопросам, которые диаметрально по-разному понимаются в регионах, недопустимо, что может подорвать и так хрупкое единство украинского пространства.