По теории вероятности в мире нет ничего невозможного. Исходя из этой предпосылки, очень может быть, что вопросы правового и юридического характера относительно досрочных выборов Верховной Рады наконец будут решены в ближайшее время. Общественное сознание в своем большинстве воспримет такой исход затянувшегося политического кризиса как «финита ля комедия». Но общественное сознание далеко не всегда совпадает с границами законодательного поля. А ведь именно на нем и развернется главное сражение, исход которого трудно предвидеть. Прежде всего основополагающим вопросом, напрямую влияющим на легитимность предстоящих выборов, станет реальная численность граждан, имеющих право на участие в избирательном процессе и их соотношение с пришедшими на избирательные участки. Вопрос этот далеко не праздный. Особенно, если учесть, что сегодня, в отличие от предыдущих парламентских и президентских избирательных кампаний, количество избирателей имеет юридическо-правовую основу. Это положение закреплено нормой недавно принятого закона и будет определяющим, чтобы после подведения итогов признать выборы состоявшимися или нелегитимными.
Безусловно, проблема определения достоверного количества избирателей стояла и раньше. Особую остроту, как правило, она приобретала за два-три месяца до очередных выборов. А потом о ней благополучно забывали на следующие несколько лет. Как следствие сегодня ни одна государственная структура не может ответить на вопрос относительно реальной численности избирателей в нашей стране.
Для подтверждения сказанного приведу данные отчетов Центральной избирательной комиссии. В 1991 году население Украины составляло 51 миллион 708 тысяч человек. Из них 37 миллионов 885 тысяч граждан имели право принимать участие в избрании первого президента Украины. В 2006 году, накануне парламентских выборов, население нашей страны определялось числом 46 миллионов 465 тысяч человек, избирателей — 37 миллионов 529 тысяч. Подытожим: за последних пятнадцать лет население Украины уменьшилось на 5,24 миллиона, а количество избирателей фактически осталось неизменным...
Если же проанализировать и сравнить данные последних президентских и парламентских выборов, то и здесь мы увидим ту же тенденцию с подсчетом количества избирателей. В то же время в 2006 году по сравнению с 2004-м (практически за один год и три месяца) население страны уменьшилось на 635 тысяч человек.
Итак, мы столкнулись с одним из феноменов украинской избирательной системы, который невозможно объяснить никакими возрастными сдвигами в структуре населения страны. Заметим, что занятие это — считать избирателей — не столь хлопотное, как экономически выгодное. В принципе к такому выводу вы можете прийти сами, если внимательно проанализируете «циферию» и факты, приведенные ниже.
При подготовке проведения выборов народных депутатов Украины в марте 2006 года, согласно Закону «О выборах народных депутатов», впервые была применена практика составления списков избирателей рабочими группами по учету избирателей. Такие группы создавались в каждом селе, поселке, городе. А для обеспечения их работы во всех областных центрах создавались еще и региональные группы учета избирателей. Все они действовали на протяжении восьми месяцев. Центральная избирательная комиссия обрабатывала и уточняла их данные с целью выявления неправильного или кратного включения отдельных лиц в списки. На проведение этой работы из государственного бюджета было выделено и «успешно освоено»
31,4 млн. грн.
Согласно закону о выборах, уточнение списков избирателей должны были завершить до
1 февраля, что и было сделано. По данным Центральной избирательной комиссии, количество избирателей на 1 февраля 2006 года по уточненным и обработанным ее спискам составили 36 млн. 808,2 тыс. граждан.
После первого февраля, согласно закону, процесс внесения изменений в списки избирателей соответствующими избирательными комиссиями продолжается. Делали ли они это, неизвестно, но зарплату из государственного бюджета члены комиссий получали практически еще два месяца. Информация об изменениях в списках за это время в ЦИК отсутствовала. С цифрой 36 млн. 808,2 тыс. человек страна подошла к выборам.
26 марта 2006 года, как нам объяснили иностранные наблюдатели, состоялись самые прозрачные и демократичные за все годы нашей независимости выборы. Но, согласно протоколу ЦИК от 10.04.2006 «Про результати виборів народних депутатів 26.03.2006», количество избирателей, внесенных в списки избирательных участков, составило почти 37 млн. 529 тыс. граждан. То есть количество избирателей, проверенных и подсчитанных ЦИК на первое февраля 2006 года, увеличилось за неполных два месяца почти на 721 тысячу избирателей, или больше чем на два процента. Списков этих «воскресших» избирателей в ЦИК на момент проверки ее аудиторами Счетной палаты не было! И, несмотря на то, что в статье я главным образом анализирую экономико-управленческие аспекты, уверен, что не менее важными в этом случае являются также политический и нравственны аспекты. Не хочу бередить никому раны, скажу только, что эти добавленные два процента избирателей вполне могли сыграть очень злую шутку как с избирателями блока Наталии Витренко, так и с избирательным блоком Владимира Литвина, а может, и со всеми нами.
Народная мудрость утверждает, что на ошибках учатся. Наверное, о ней (после проведения восьми всеукраинских избирательных кампаний, на шестнадцатом году независимости!) вспомнили наконец-то и наши законодатели. Как результат Верховная Рада Украины в феврале этого года принимает Закон «О Государственном реестре избирателей», коим определяет, что «Государственный реестр избирателей — это автоматизированная информационно-телекоммуникационная система (банк данных)». В законе определен порядок и сроки формирования системы, а также закреплен исключительно за ЦИК порядок первичного уточнения персональных данных реестра.
Согласно нормам специального закона, в ЦИК будет создаваться автономная «закрытая» автоматизированная информационно-телекоммуникационная система, которая не может взаимодействовать с уже действующими или создаваемыми базами данных, автоматизированными системами других ведомств. Закон вводится в действие с
1 октября 2007 года.
Вроде бы все правильно: применяется мировая, проверенная жизнью практика, когда для решения важнейших экономических, социальных и политических задач используется созданный в государстве Единый реестр физических лиц. Но как здесь не вспомнить пословицу «Пока гром не грянет, мужик не перекрестится»? Именно таким «громом» для наших законодателей стала вероятность досрочных выборов и желание не допустить их фальсификации со стороны соперничающих политсил. Но никак не осознание необходимости такого реестра в повседневной жизни страны. Ведь для того, чтобы пойти по пути создания такого документа, раньше не хватило времени протяженностью более чем в десятилетие, а сейчас в авральном порядке решили это сделать меньше чем за полгода. Но мы рискуем снова повторить уже пройденный путь: вместо создания Единого реестра физических лиц и в дальнейшем использования его данных по соответствующим направлениям правоохранительные и контролирующие органы государственного управления на протяжении десятилетия создавали ведомственные автоматизированные реестры различных категорий населения, которые между собой абсолютно не связаны. И продолжают это делать сегодня.
В стране вот уже на протяжении десятилетий разрабатывается и создается более 200 автоматизированных реестров и 40 баз данных (информационных автоматизированных систем), на которые затрачено около 3 млрд. грн. государственных средств. Но практически ни одна из них не функционирует в полномасштабном режиме и не взаимодействует друг с другом. Государственным бюджетом Украины на 2007 год предусмотрено 15 бюджетных программ финансирования, подчеркиваю, не завершения, а дальнейшего создания информационно-аналитических систем на общую сумму 293,8 млн. грн.
Примеров бездумной траты бюджетных средств, чисто ведомственного подхода к решению общегосударственных проблем множество. Остановлюсь на одном, имеющем прямое отношение к возникшей в последнее время проблеме выдачи загранпаспортов для населения.
Начиная с 1996 года, по решению правительства в стране создается Единая государственная автоматизированная паспортная система ЕГАПС) для выдачи гражданам паспортов, которые оформляются по единой технологии и обеспечивают учет граждан по месту проживания. Весь процесс обеспечивается с применением компьютерных сетей на единых принципах их идентификации и взаимодействием с другими базами информационных систем.
Безусловно, создание подобной системы — реальный шаг к решению многих социальных, экономических, политических задач, стоящих перед страной. Шаг, достойный третьего тысячелетия. Плохо другое — прошло почти одиннадцать лет работы, на создание системы потрачено 105 млн. грн., в 2007 году предусмотрено еще 55,3 млн., но вопросы реализации 32 статьи Конституции о сборе, сохранении, использовании и распространении информации о физических лицах до настоящего времени остались законодательно неурегулированными. Не приняты также законы Украины «О защите персональных данных» и «О Едином государственном реестре физических лиц».
Вследствие нерешенных вопросов правового обеспечения провозглашенный переход населения к паспортам-карточкам так и не был реализован. Вместо них основой создания Единой паспортной автоматизированной системы стали паспорта граждан Украины для выезда за границу. В результате этого информационная база данных с запланированной единой паспортной системой в государстве на сегодня находится на уровне учета выданных заграничных паспортов. И на это, повторюсь, потрачено одиннадцать лет и свыше 105 миллионов гривен. При этом достоверность этой базы данных под сомнением, если учесть нелегальную то ли выдачу, то ли продажу загранпаспортов.
По утвержденной правительством в 1997 году концепции создания ЕГАПС предусматривалось, что она создается в том числе и для автоматизации проведения массовых мероприятий общегосударственного значения — выборов, референдумов — и является неотъемлемой частью Государственного реестра населения. Да, благими намерениями вымощена дорога в ад.
Подобную ситуацию в стране с четко функционирующей системой государственного управления не то что трудно — просто невозможно представить. Тем более что еще в 2001 году я как председатель Счетной палаты неоднократно писал о проблемах создания Единой государственной автоматизированной паспортной системы и президенту, и в Верховную Раду, и премьер-министру, и министру внутренних дел.
Если руководствоваться положением, что жизненный и профессиональный опыт — это стереотипно повторяющаяся ситуация, то сегодня с уверенностью можно сказать, что создание Реестра избирателей постигнет та же участь, что и ЕГАПС с выбрасыванием на ветер многомиллионных сумм бюджетных средств. Ведь история его создания — это прежде всего история бездумного транжирства денег налогоплательщиков, наплевательское отношение к этой проблеме заказчика — Центральной избирательной комиссии — и абсолютное отсутствие контроля за эффективностью использования средств госбюджета со стороны соответствующих государственных органов.
Начиная с 2004 года, законами о Государственном бюджете Украины на соответствующий год для ЦИК выделялись средства по отдельной бюджетной программе «Создание и ведение Единого государственного реестра избирателей и единой электронной системы «Выборы». На протяжении 2004–2005 годов утвержденные в государственном бюджете около 7 млн. грн. использовались не по назначению, а перераспределялись на государственные программы по проведению выборов президента и народных депутатов Украины. Прикрытием для такого перераспределения являлось отсутствие закона о создании государственного реестра избирателей. Такая же ситуация повторилась в 2006 году, хотя утвержденные государственным бюджетом расходы на эти цели составляли 3,3 млн. грн. Эта ситуация устраивала многих участников избирательного процесса: одних — по незнанию, других — в связи с использованием не по назначению солидных средств, третьих — из-за возможности играться количеством избирателей.
Тем более что, согласно Закону «О Центральной избирательной комиссии», для проведения выборов ЦИК использует автоматизированную информационную систему, которая во время голосования применяется исключительно для наблюдения за ходом и итогами голосования, а полученные результаты являются предварительными и не имеют юридических последствий. Эта единая автоматизированная система «Выборы» начала создаваться ЦИКом с 2001 года. Бюджетное законодательство предусматривает проведение работ по ее созданию за счет средств, выделенных на содержание комиссии, или целевых средств бюджета. Однако на протяжении 2001—2006 годов ЦИК неправомерно направляла на модернизацию и развитие отдельных подсистем ЕИАС «Выборы» средства, которые выделялись на выборы президента Украины и народных депутатов Украины. Всего таким образом израсходовано свыше 9 млн. грн.
При этом создание системы проводилось с нарушениями законодательства об информатизации: без разработки технико-экономических обоснований и надлежащих технических заданий, не проводилась экспертиза проектов систем, проектная документация разрабатывалась без соблюдения государственных стандартов, построение системы не согласовывалось с Госкомсвязи как с генеральным заказчиком в сфере информации. Не имея исходных данных, невозможно определить как нужное количество оборудования, так и количество персонала, необходимое для ее функционирования.
Как уже говорилось, по Закону «О выборах народных депутатов Украины», при подготовке их проведения 26 марта 2006 года впервые была применена практика составления списков избирателей рабочими группами по учету избирателей, а ЦИК обрабатывались полученные данные для выявления неправильного или кратного включения отдельных лиц в списки. В результате, при затратах государства на составление списков избирателей в сумме 35,4 млн. грн. — подготовительной работы по созданию Государственного реестра избирателей ЦИК не провело.
В то же время создание и обеспечение работы Государственного реестра избирателей, согласно закону, обойдется государству не в одну сотню миллионов гривен. Только в этом году в государственном бюджете на его создание уже предусмотрено 40 миллионов. В каждой районной, городской, областной госадминистрации возникают новые структурные подразделения ведения и администрирования реестра. На органы МВД, Минюста, воинские части, расположенные в пределах административно-территориальной единицы, и других возлагается дополнительная функция — ежеквартальное предоставление ведомостей для обновления данных реестра, что в дальнейшем потребует увеличения их численности. Вводятся дополнительные структурные подразделения в МИД и ЦИК. Необходимо закупать оборудование, создавать программное обеспечение, арендовать каналы связи и проводить другие расходы.
И если подвести предварительные итоги подготовительной работы по созданию Реестра избирателей, то они практически нулевые. При этом 54,7 млн. грн., по сути, выброшены на ветер. Теперь снова все надо начинать сначала.
Закон Украины «О Государственном реестре избирателей» вводится в действие с 01.10.2007. Однако на сегодняшний день не осуществлены все необходимые организационные мероприятия, выполнение которых предусмотрено до введения его в действие. Кабинетом министров не опубликованы Положения об органе ведения реестра и региональном органе его администрирования. Отсутствует утвержденный порядок и сроки осуществления мероприятий по созданию информационно-коммуникационной системы реестра и введению ее в эксплуатацию.
При этом, исходя из анализа расходования средств, видно, что представленные ЦИК предложения правительству о потребности средств на ее создание разрабатывались без технико-экономического обоснования и технического проекта, что ставит под сомнение расходы в части номенклатуры оборудования, программного обеспечения, их количества и повторяет недостатки, о которых ранее предостерегала Счетная палата.
Но самое печальное для госбюджета, что все эти затраты могут оказаться бесполезными. До сегодняшнего дня Верховная Рада даже не рассматривала закон, где предусмотрено создание постоянных избирательных участков, хотя это является основными персональными данными избирателя, которые определяют место и условие его голосования.
Отсутствие полного объема указанных персональных данных исключает возможность использования базы данных реестра для составления предварительных списков избирателей по избирательным участкам, что является основной его задачей. Кроме того, это не обеспечивает предусмотренные законом основные принципы ведения реестра в части: полноты и целостности ведомостей, которые обеспечиваются внесением в базу данных полного объема ведомостей об избирателе; однократностью включения в реестр, что предусматривает отнесение избирателя к одному избирательному участку.
Таким образом, отсутствие постоянных избирательных участков исключает возможность первичного формирования базы данных реестра, а соответственно, и его применения.
И точно так же, как и при создании ЕГАПС, необходимым остается законодательное урегулирование вопроса реализации статьи 32 Конституции в части сбора, хранения, использования и распространения конфиденциальной информации о физическом лице. А если учесть, что Закон «О Государственном реестре избирателей» предусматривает первоначальное наполнение персональными данными реестра базы данных общегосударственной системы учета физических лиц после ее создания, а Закона «О едином государственном реестре физических лиц» нет, то мы имеем классический пример того, как телега поставлена впереди лошади.
Безусловно, выход из сложившегося положения существует, но он требует государственного, гражданского подхода при решении накопившихся проблем. Прежде всего необходимо решением правительства создать межведомственный координационный совет под председательством вице-премьер-министра Украины, в состав которого включить специалистов ГНАУ, МВД, Минтранссвязи и других (в частности, тех, кто создавал ЕГАПС и др.), что позволит строить систему с учетом достигнутого опыта и ограничить «ведомственные» интересы ЦВК.
Далее межведомственной комиссии поручить :
— разработку общего плана работ с учетом координации работ эффективного использования источников финансирования при реализации норм статьи 102 Закона «О внесении изменений к Закону Украины «О выборах народных депутатов» и к Закону Украины «О Государственном реестре избирателей»;
— оценку и прием работ на каждом этапе;
— внесение предложений в правительство при подготовке проекта закона о внесении изменений и дополнений к Закону Украины «О Государственном реестре избирателей» в части использования баз данных, которые функционируют в МВД и ГНАУ, взаимосвязаны с другими системами;
— проанализировать и направить рекомендации об использовании сети СИТС или других действующих каналов связи для создания единой государственной телекоммуникационной сети.
Необходимо также срочно разработать отдельный проект, которым определить конкретный порядок закупки товаров, работ и услуг за государственные средства для создания Реестра.
Кабинету министров проверить состояние выполнения норм переходных и заключительных положений закона и обеспечить срочное утверждение положений об органах реестра и о порядках их создания.
Предложенный путь является в какой-то мере классическим, но многократно опробованным. Требует значительных организационных усилий, но надо действовать в рамках полномочий и в соответствии с процедурами, установленными нашим законодательством.
Я понимаю, что провозгласить дату выборов или изменить ее, разумеется, значительно проще, чем организовать и провести выборы так, чтобы не было «мучительно больно» за их срыв и выброшенные на ветер деньги налогоплательщиков-избирателей. Поэтому хотелось бы, чтобы читатели разных рангов рассматривали данную статью как предупреждение о необходимости избежать подобной ситуации. Не решив поднятых в ней проблем, мы будем снова и снова наступать на те же самые грабли, бездумно тратить бюджетные средства и в результате войдем в систему перманентных выборов, которые не сделают наш терпеливый народ и страну в целом ни богаче, ни демократичнее.