В Украину возвращается дискуссия о законодательном регулировании свободы мирных собраний вместе с 12-м и 13-м в истории вариантами проектов специального закона о протестах (№3587 и 3587-1).
Зарегистрированные в парламенте еще полгода назад, они снова становятся актуальными из-за стремления лоббистов одного из них как можно скорее "освятить" его текст в Европе. Роль такой церкви со святой водой для законопроектов для украинской власти традиционно играет Венецианская комиссия: 14-15 октября ее эксперты совместно с экспертами Бюро по правам человека ОБСЕ планируют обнародовать очередной вывод о соответствии проектов европейским стандартам. Очередной - потому что несколько таких выводов на предыдущие украинские проекты уже были. Отечественные же лоббисты как идеи регулирования свободы собраний именно специальным законом, так и конкретного варианта законопроекта традиционно планируют назвать в СМИ свой вариант "более европейским" и поторопиться устроить голосование в Верховной Раде. Что же там на самом деле напишет Венецианская комиссия, для движущих сил этого процесса будет традиционно вторичным.
Развитие всей этой истории, очевидно, совпадет с дальнейшим развитием вполне закономерной дискуссии о реальном состоянии полицейской реформы в Украине, а также с продвижением уже анонсированных руководством МВД и Нацполиции неадекватных законодательных инициатив о "презумпции правоты полицейского", наказании за "оскорбление" правоохранителей, об увеличении времени задержания людей по подозрению в совершении правонарушения и о запрете видеосъемки полицейских.
Лоббисты обоих процессов - представители двух разных ситуативных политических группировок. Однако мой печальный восьмилетний опыт защитника свободы собраний подсказывает мне, что они все равно объединятся. Слишком похожа риторика. К тому же состояние свободы собраний во всех без исключения государствах непосредственно зависит от действий или бездеятельности правоохранителей. Поэтому сейчас справедливо было бы говорить сразу об обоих опасных политических процессах. Но в этой статье я пока что ограничусь другим вопросом: а действительно ли современной Украине нужен именно специальный закон о мирных собраниях?
Политика, а не право
Позволю начать с цитирования судьи Конституционного суда Станислава Шевчука, который недавно вместе с другими судьями в своем Решении №6-рп/2016 поставил точку в старой спекулятивной дискуссии вокруг советского и постсоветского актов - признал неконституционными Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке организации и проведении собраний, митингов, уличных походов и демонстраций в СССР", №9306-XI от 1988 г. (до этого момента об этом речь шла в решениях Верховного суда Украины, Европейского суда по правам человека, Высшего административного суда Украины и в даже решениях отдельных прогрессивных местных административных судов) и постсоветский разрешительный порядок проведения религиозных собраний из специального закона о религиозных организациях.
В 2013 г., когда г-н Шевчук входил в состав Палаты Европейского суда, в отдельном мнении ad hoc в Решении по делу "Шмушкович против Украины" он написал: "Конституция Украины не требует принятия какого-либо закона, от которого зависело бы право на мирные собрания. Утверждать противоположное означает принять старую позитивистскую идею о том, что положения Конституции о правах и основных свободах человека не имеют прямого действия и требуют принятия "разрешительного" законодательства. Но, на мой взгляд, ст. 39 вместе со ст. 8 Конституции, которая устанавливает прямое действие конституционных положений, подлежат непосредственному применению судами, и каждый может обратиться в суд непосредственно для защиты конституционных прав и свобод на основе Конституции Украины (п. 3 ст. 8) ...основная проблема относительно мирных собраний в Украине заключается не в отсутствии соответствующего закона, а в странной искаженной судебной практике некоторых судов низших инстанций, которые применяют положение советского законодательства вместо соответствующих положений Конституции Украины. ...решение относительно того, принимать специальный закон или оставить этот вопрос в рамках судебной практики, находится в деликатной сфере выбора национальной правовой политики. ...На мой взгляд, при решении вопросов, связанных с личными свободами, государство должно воздерживаться от их регулирования и ограничиваться регулированием таких ограничений, которые являются необходимыми в демократическом обществе. ...Мы должны учесть сложные связи между свободой собраний и свободой слова, и внутренняя логика обеих свобод не нуждается в принятии соответствующего законодательства для того, чтобы эти свободы выполнялись в демократическом обществе".
Кроме того, Станислав Шевчук тогда признал, что требования принять именно спецзакон в Украине имеют политическую, а не правовую основу, и добавляет: "...Этот вопрос было предметом горячих споров в Украине на протяжении последних 20 лет. Много было высказано против введения такого закона, и ряд законопроектов по этому вопросу был представлен на рассмотрение парламента. ...Я не берусь оценивать [тогдашние] законопроекты, представленные на рассмотрение украинского парламента, но я понимаю, что этот момент может быть использован некоторыми политическими силами в Украине, чтобы ввести такое регулирование свободы собраний, которое могло бы иметь разрушительные последствия для гражданского общества и демократического процесса в Украине".
Ниже я приведу цитаты из наиболее опасного нынешнего варианта спецзакона о собрании, дабы доказать, что благими намерениями его лоббисты не руководствуются. А пока что лишь скажу: они утверждают, будто конституционное предписание - "ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом согласно закону" - требует именно принятия специального закона. Вот что об этом думает г-н Шевчук: "В ст. 39 и 92 Конституции Украины не содержится требований принять специальный закон. Ст. 39 имеет прямое действие, и только ограничения в интересах национальной безопасности или общественного порядка должны быть четко предусмотрены в законе украинского парламента. В то же время ни ст. 39, ни ст. 92 не запрещают парламенту принимать специальный закон о мирных собраниях…".
И действительно, специальный закон о собрании или изменениях в уже имеющиеся законы, в которых сегодня упоминаются различные вопросы собраний, - это, как и было сказано выше, деликатная сфера выбора национальной правовой политики. То есть выбора как политических сил, так и гражданского общества Украины. В частности я принадлежу к адептам правозащитной школы, которая утверждает, что "ограничение... судом согласно закону" - это о процедуре судебных ограничений собраний, которая уже выписана в таком украинском законе, как Кодекс административного судопроизводства (КАС). А основания для таких судебных ограничений содержатся в той самой статье Конституции (" в интересах национальной безопасности и общественного порядка - с целью предотвращения волнений или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей").
Конечно, все это вовсе не означает, будто изменения в законодательстве не нужны. В КАС следует вносить уточнения, чтобы местные суды не спекулировали, в частности, на нечеткости словосочетания "общественный порядок". В Закон о Нацполиции следует прямо написать, что полицейские должны защищать участников каких-либо собраний (потому что, как выяснилось, они не всегда помнят норму о том, что они должны защищать от правонарушений вообще всех людей). А в Законе о Нацгвардии нужно вообще запретить военнослужащим вмешиваться в собрания во время каких-то внутренних локальных правонарушений. Решить другие проблемы со свободой собраний в Украине призваны три удачных из пяти "неспециальных" законопроектов - проекты изменений в законодательство, уже зарегистрированные в Верховной Раде.
Но зачем необходим именно специальный закон о протестах? Почему парламентские лоббисты спецзакона не послали в Венецианскую комиссию тексты других семи "неспециальных" законопроектов?
Ответ прост. В единый специальный закон, который полностью регулирует деятельность всех, кто обеспечивает, реализует или ограничивает свободу собраний, легко вставлять все новые и новые обязанности протестующих.
Основные опасности проекта 3587
Я не буду описывать преимуществ альтернативного проекта 3587-1. Он был зарегистрирован, чтобы заблокировать проект 3587. Он почти идеален для любой европейской страны. Однако опасен для постсоветской Украины военного времени, где гражданское общество до сих пор слабовато, чтобы систематически контролировать парламент, где через два года после Революции достоинства полицейскую реформу вообще провалили, судебная же - крайне недостаточна, а представители власти разного уровня не знают, не понимают или игнорируют Конституцию. Опасен потому, что, несмотря на отсутствие раздела об обязанностях протестующих, этот раздел там может легко появиться голосами 226 депутатов во время очередного политического кризиса.
И намного опаснее проект 3587. Если его примут, то правоохранители по собственному усмотрению будут определять, должно ли собрание проходить, "утратило мирный характер", а также "спонтанное" оно или проходит, несмотря на судебный запрет.
"Статья 18. Действия Национальной полиции и Национальной гвардии Украины и других правоохранительных органов в случае утраты собранием мирного характера.
1. Национальная полиция и Национальная гвардия Украины, другие правоохранительные органы согласно компетенции объявляют об утрате собранием мирного характера, если его участники массово применяют насилие или своими действиями препятствуют задержанию лиц, совершающих насилие в ходе мирного собрания, и если иным образом прекратить насилие невозможно.
2. В объявлении об утрате собранием мирного характера правоохранительные органы сообщают о:
1) предоставлении времени для оставления места проведения собрания для лиц, которые не участвуют в актах насилия;
2) возможности реализовать свое право на мирное собрание таким образом, чтобы не препятствовать законным действиям работников правоохранительных органов, в том числе путем проведения спонтанного собрания".
Нарушителей будут задерживать либо силой разгонять за "злостную непокорность законному распоряжению или требованию" (ст. 185 КУоАП), "сопротивление представителю правоохранительного органа" (ст. 342 УКУ), "хулиганство" (ст. 173 КУоАП или ст. 296 УКУ), "групповое нарушение общественного порядка" (ст. 293 УКУ), "массовые волнения" (ст. 294 УКУ) или невыполнение решения суда (изменения законопроекта 3587 в ст. 185-1 КУоАП, ст. 382 УКУ). Почему? Потому что "участник мирного собрания обязан соблюдать требования Конституции, этого закона и других законов Украины" (п. 1 ч. 3 ст. 6 законопроекта 3587).
Напомню, что сейчас в Украине о мирных собраниях можно сообщать власти в любой момент до их начала. Но проект 3587 предлагает обязать организаторов сообщать о них не позднее, чем за 48 часов до начала (ч. 1 ст. 7 законопроекта 3587). А суд сможет получить дополнительное время, чтобы запретить собрание в любой момент до начала и во время собрания при наличии "обстоятельств, предопределяющих необходимость обращения в суд" (абзац 4 ч. 1 п.п. б п. 1 ч. 2 раздела "Заключительные и переходные положения" законопроекта 3587):
"Исковое заявление должно быть подано непосредственно в административный суд на протяжении 24 часов после регистрации сообщения о проведении мирного собрания.
Если обстоятельства, которые обусловливают необходимость обращаться в суд, возникли после окончания этого срока, то исковое заявление может быть подано не позднее 24 часов со дня возникновения таких обстоятельств независимо от того, началось ли мирное собрание".
Как сказано выше, правоохранители по собственному усмотрению будут определять, собрание "спонтанное" или нет. Таким образом, для того чтобы иметь право протестовать без сообщения, нужно будет доказать правоохранителям, что оно "неотложное", и о нем было "невозможно сообщить в срок" 48 часов (п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекта 3587). К тому же несвоевременность или отсутствие сообщения о проведении собрания может быть дополнительным основанием для его запрета (ч. 7, ч. 2 ст. 16 законопроекта 3587): "Несвоевременное представление сообщения о проведении мирного собрания не обусловливает его ограничения при отсутствии оснований, определенных частью второй этой статьи".
Проблему почти 50 местных актов, нормы которых, вопреки Конституции, регулируют свободу собраний, проект 3587 не предлагает окончательно решить, а оставляет щель для репрессивных действий местной власти (п. 4 ч. 2, ч. 4 и ч. 5 раздела "Заключительные и переходные положения" законопроекта 3587): "К ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских рад принадлежат: ...
3) решение согласно Закону о свободе мирных собраний вопросов, связанных с обеспечением проведения мирных собраний; решение согласно закону вопросов о проведении спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий; осуществление контроля по обеспечению при их проведении общественного порядка".
Если вы прочитали все это, и вам не стало жутко, то вы просто мало знаете о реальном состоянии т.н. полицейской и судебной реформ или о самодурстве местных элит многих регионов Украины.
Другой путь
В некоторых странах мира и Европы свобода собраний регулируется специальными законами, в некоторых - нет. Но для нынешней Украины этот путь намного безопаснее, поскольку у нас нет законотворческой традиции вписывать обязанности простых людей (протестующих) в профильные законы об обязанностях правоохранителей, судей, местной власти.
Обязанности не совершать правонарушений, которые выписаны в уголовном и административном кодексах, украинцам вполне достаточно. Остальное - попытки осуществить чрезмерное регулирование и бюрократизировать право.
Интересно, что у европейских экспертов по свободе собраний тоже разные взгляды на то, как следует регулировать эту сферу. В частности, есть и идеалисты, которые хотят унифицировать совершенно все европейское законодательство под единый стандарт. И, конечно, эти эксперты не всегда учитывают местный контекст. Поэтому становятся несознательными участниками местных политических игр.
Собственно, именно поэтому наша группа правозащитников на днях обратилась к экспертам Венецианской комиссии и БДИПЧ ОБСЕ с единственной просьбой - готовя вывод относительно законопроектов 3587 и 3587-1, отстраниться от политических амбиций участников этого спора в Украине.
Наши же оппоненты, которые присутствовали на той же встрече, просили у них другого - поддержать идею принятия именно специального закона о мирных собраниях. Под номером 3587...