Украинское избирательное законодательство имеет удивительное свойство претерпевать изменения накануне каждой избирательной кампании. И от выборов к выборам оно становится все совершеннее. Учитываются ошибки прошлого, передовой зарубежный опыт, текущая политическая конъюнктура, в конце концов. Но проходят выборы, и эксперты снова берутся за голову: сколько моментов было не учтено, а сколько, казалось бы, прогрессивных новшеств оказывались, по сути, инструментами изощренных технологий. Ведь чем больше запретов и ограничений предусматривает закон, тем больше поводов использовать их в политических целях.
Закон о выборах президента Украины, утвержденный парламентом 19 марта 2004 года, без сомнения, один из самых совершенных из всех законов, поспешно принятых в процессе торгов по конституционной реформе. Но при ближайшем рассмотрении и он таит в себе темные водовороты, скрытые рифы и неожиданные мели, которые могут существенно повредить кандидатские флагманы, а в некоторых случаях и вовсе пустить их на дно.
В качестве одного из самых пессимистических сценариев возможного развития событий многие политики и эксперты называют отказ в регистрации оппозиционному кандидату. Пункт 2 части 1 статьи 52 предусматривает возможность такого отказа в случае, если Верховным судом будет установлено присутствие в программе кандидата положений, направленных на ликвидацию независимости, смену конституционного строя насильственным путем, пропаганду войны, насилия, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды и т.п. Абсолютно здравая норма тем не менее может стать проблемой в случае субъективного ее толкования. Но главная опасность заключается в том, что решение Верховного суда не может быть обжаловано. И остается только надеяться, что при написании программ команды кандидатов проявят максимум осторожности, выверяя каждое слово, а ВС не станет инструментом расправы с неугодными.
Не стоит также безапелляционно отбрасывать саму возможность снятия с регистрации кандидата в президенты. Среди оснований обращения Центризбиркома в Верховный суд по поводу снятия кандидата с регистрации числится, кроме всего прочего, вступление в законную силу обвинительного приговора суда за совершение им умышленного преступления. Что стоит нашим доблестным органам сфабриковать дело против кандидата и привлечь его к уголовной ответственности?
Одним из проблемных моментов выборов-2004, безусловно, стало составление списков избирателей. В новой редакции закона предложен новый подход к их формированию. Если в законе образца 1998 года списки формировались по конкретным избирательным участкам, то, согласно последней редакции, ответственность за их составление возложена на органы местного самоуправления по территориальным признакам (соответственно села, поселка, города, района в городе). На сегодняшний день списки уже составлены (процесс закончился 2 июля), и предварительная картина выглядит весьма неутешительно. Впрочем, здесь, скорее, речь идет не об умышленном, а объективном искажении результатов предвыборной «переписи». Главным проблемным вопросом стало отсутствие четкой методологии формирования списков избирателей, в частности, то, каким образом определить «постоянность» проживания. В новой редакции закона о выборах президента при фиксировании местожительства избирателя употребляется термин «избиратели, которые постоянно проживают на территории соответствующего села, поселка, города, района в городе». Закон Украины «О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине» от 11 декабря 2003 года определяет понятия «местожительства» (от 6 месяцев и больше) и «места пребывания» (меньше 6 месяцев). Каким образом определять постоянное местожительство, не совсем понятно. Потому не стоит удивляться множеству уже сегодня поступающих к нам сигналов как о невключении в список избирателей, так и о двукратном включении в реестр одного и того же человека.
Не совсем понятна также легитимность процедуры составления списков избирателей в сельских и поселковых громадах, на которые распространяется юрисдикция самоуправляющихся органов городских общин. К примеру, юрисдикция Ирпенского городского совета распространяется на поселки Ворзель, Гостомель, Коцюбинское, которые, в свою очередь, имеют свои самоуправляющиеся органы. Согласно новому закону, неизвестно, кто может составлять списки избирателей в поселке Ворзель — исполком Ворзельского поселкового совета или Ирпенского городского совета. К тому же, составление списков избирателей возложено не на профильные органы регистрации (органы МВД), а как уже было сказано, на органы самоуправления, которые не несут ни малейшей ответственности за невыполнение (или ненадлежащее выполнение) данных полномочий.
Естественно, составленные списки позднее могут проверяться избирательными комиссиями. И хорошо, если подобная проверка будет иметь целью их уточнение, но возможно и более пессимистическое развитие ситуации — выявленные при проверке прегрешения могут стать ресурсом для возможных манипуляций в день голосования.
Как исключительно положительную надо воспринимать новеллу закона о выборах в части создания заграничных избирательных комиссий. Но и здесь не все так гладко, как кажется на первый взгляд. Ведь сегодня, по неофициальным данным, за пределами Украины проживает около 7 млн. человек. Тем не менее на заграничных участках смогут проголосовать лишь избиратели, которые на законных основаниях находятся за рубежом. Поскольку большинство наших соотечественников, которые активно украинизируют города Испании и Португалии, нелегалы, то своим избирательным правом они, скорее всего, не воспользуются. Отнюдь не исключено, что с помощью админресурса на выборах-2004 будут наблюдаться активные манипуляции «нелегальными душами». Так как есть основания предполагать, что четвертая волна эмиграции в основном представляет электорат Ющенко, то данный фактор может стать очень существенным в искажении результатов волеизъявления.
Традиционной для Украины остается проблема ограничения избирательного фонда кандидата. И хотя в части 2 статьи 43 новой редакции закона верхняя планка бюджета кампании существенно поднята, все же она остается намного ниже заоблачных высот реальных расходов кандидатов. Если следовать строго букве закона, то на все про все кандидат может истратить не более 50 тысяч минимальных зарплат в первом туре (что составит около 11, 85 миллионов гривен) и еще 15 тысяч минимальных зарплат при условии его выхода во второй. При этом практика показывает, что для результативного участия в избирательном забеге необходима сумма раз в десять больше. И то не в гривнях, а в более привычной для составителей избирательных смет валюте. Поэтому привлечение теневых (часто бюджетных) средств на финансирование кампаний будет использоваться большинством из зарегистрированных кандидатов. И хотя некоторые циники усматривают в этом некоторый позитив — ведь колоссальные суммы из оффшоров будут возвращаться в отечественную экономику, — данная норма вряд ли обеспечит декларируемое равенство возможностей.
Некоторая опасность таится и в части 10 статьи 43, где речь идет о контроле за наполнением и использованием средств из избирательного фонда. Такой контроль может осуществляться Центральной избирательной комиссией, а также банком, где открыт счет кандидата. Но производиться он будет не тотально, а выборочно, и критерии такого «выбора» абсолютно не предусмотрены. Таким образом, в самый разгар кампании ЦИК «выборочно» решит проверить законность наполнения фонда кандидата Х, что в некоторой степени может осложнить финансовые операции. Более того, если будут применены санкции к распорядителю фонда, то вся кампания и вовсе может оказаться парализованной на неопределенное время.
Несмотря на более детальную проработку статей нового закона, посвященных предвыборной агитации, он предоставляет немало возможностей для недобросовестной конкуренции и почти не предусматривает ответственности за возможные нарушения. В частности, к агитации закон не относит официальные сообщения о действиях кандидатов, связанных с выполнением ими должностных полномочий, если таковые не сопровождаются агитационными комментариями, видео- и аудиозаписями, киносъемками и фотоиллюстрациями. Хотя трудно себе представить сообщения в выпусках вечерних новостей о нелегких буднях, например, премьер-министра страны, которые не будут сопровождаться видеорядом. А данные об успехах правительства в повышении пенсий и зарплат (даже без комментариев) трудно не отнести к разряду непосредственной агитации, хотя, если верить закону, они таковыми не являются.
Интересная ситуация может сложиться с использованием на практике части 5 статьи 64, где речь идет о запрете на распространение заведомо ложных данных о кандидате на пост президента. Согласно этой статье, СМИ, распространившее информацию, которую кандидат считает недостоверной, должно предоставить кандидату ту же печатную площадь или тот же отрезок эфирного времени для опровержения, причем без комментариев, дополнений и сокращений. Статья, следует заметить, направлена на отстаивание прав кандидатов и их защиту от черного ПР. Но, в то же время, часть 3 статьи 277 Гражданского кодекса гласит, что любая негативная информация считается недостоверной. При таком подходе СМИ вынуждены будут вообще отказаться от публикации любых критических материалов о кандидате, поскольку тот тут же посчитает их ложными и вполне резонно будет требовать опровержения.
Появились основания для существенного расширения полномочий Центризбиркома во время формирования избирательных комиссий. Дело в том, что, как и на прошлых выборах, территориальные избирательные комиссии формируются в количестве не меньше 10 человек. Но, согласно закону 1998 года, если количество членов территориальной избирательной комиссии, предложенных субъектами представлений, было меньше 10, территориальная избирательная комиссия доукомплектовывалась с помощью органов местного самоуправления. Новый закон процедуру существенно изменил: теперь теризбирком формируется Центральной избирательной комиссией и, если количество предложенных в состав комиссии лиц меньше 10, территориальная избирательная комиссия комплектуется ЦИКом по представлению ее председателя «с обязательным учетом представленных кандидатур от кандидатов на пост президента Украины». Но категория «обязательный учет» доступно не расшифрована, и ее трактование отнесли к компетенции ЦИК. В этой связи есть повод говорить об увеличении влияния ЦИК на избирательный процесс 2004 года. Поэтому стоит только сожалеть о легкомысленности оппозиции, которая в свое время почти без боя позволила превратить ЦИК в еще один штаб кандидата от власти.
Части 2—4 статьи 74 предусматривают жесткие нормы к оборудованию избирательных участков, их площади, количеству избирательных урн и кабинок. В зависимости от количества избирателей участки поделены на малые, средние и большие с соответствующими к ним требованиями. Но тот, кто хотя бы раз видел голосование в сельской глубинке, знает, что найти помещение, которое бы полностью соответствовало бы этим требованиям, там намного сложнее, нежели найти в столице подходящую площадку для проведения в следующем году здесь конкурса Евровидения. Уже смело можно спрогнозировать, что упомянутые нормы будут повсеместно нарушаться.
Подобная ситуация и с прозрачными урнами. Не говоря уже о том, что изготовление такой урны стоит около 100 долларов, которые в бюджете не предусмотрены, при «правильной» организации голосования на участках можно легко создать условия для нарушения тайны голосования. И поскольку в законе нет требований к специальным конвертам, в которые будут прятаться бюллетени, остается только призывать избирателей, совершивших акт волеизъявления, аккуратно сложить бюллетень вчетверо, дабы он не развернулся, опустившись в прозрачную урну.
Серьезным сдерживающим фактором фальсификации выборов в день голосования считается наличие на избирательных участках официальных наблюдателей от партий (блоков партий) — субъектов избирательного процесса и кандидатов в президенты. Тем не менее опыт показывает, что сегодня партии и избирательные блоки не владеют достаточным потенциалом квалифицированных специалистов в наблюдении за избирательным процессом. Поэтому процесс наблюдения на избирательных участках может быть не настолько эффективным, как надеется оппозиция. Ситуацию может улучшить принятие парламентом законопроекта №5726, внесенного депутатом Василием Гаврилюком, которым предлагается вернуть в закон о выборах президента институт наблюдателей от общественных организаций. Если данная инициатива будет поддержана, то можно надеяться на значительно высший уровень прозрачности процедуры голосования, поскольку общественные организации способны охватить подготовленными наблюдателями почти все участки (включая и заграничные).
И хотя закон, принятый 19 марта, не устанавливает процедуры признания выборов президента недействительными, он, тем не менее, допускает возможность признания территориальной избирательной комиссией недействительными выборы на отдельных избирательных участках по причине невозможности «достоверно установить результаты волеизъявления избирателей на избирательном участке». Но все дело в том, что полностью отсутствует порядок переголосования на таких участках, следовательно, его вообще можно там не проводить. А это значит, что в «оппозиционных регионах» можно легко влить в урну химический раствор неизвестного происхождения или по доброй мукачевской традиции учинить погром на участках с последующим признанием результатов голосования на них недействительными. Если подобные действия произвести в массовом порядке, то признание недействительными результатов на нескольких сотнях участков может исказить итоги выборов до неузнаваемости.
Многие сценарии, изложенные выше, без сомнения, принадлежат к разряду крайних. И для реализации некоторых из них необходимы колоссальные организационные, административные и финансовые ресурсы, что дает основания сомневаться в их результативности. Но еще древние римляне полагали: «Хочешь мира — готовься к войне».