Неэффективный государственный аппарат — едва ли не основная угроза национальной безопасности сегодня. Без реформы государственного управления — инструмента в руках политиков, который должен эффективно осуществлять декларированные ими изменения, — остальные реформы обречены на неудачу. Потому что просто не будет административных рычагов для их проведения.
Поэтому любые попытки административной реформы вызывают у нас положительное восприятие. По крайней мере, осторожно-позитивное. Потому что однозначно оценить реформаторский потенциал указа президента без его политической составляющей пока что невозможно. Ведь этот указ позиционируется только как первый шаг в административной реформе на центральном уровне: он задал новую структуру центральных органов исполнительной власти, но остальное — правила взаимодействия, распределение функций между разными типами органов — только должно появиться в новом законодательстве. Для полноты картинки не хватает, по крайней мере, новой редакции закона «О Кабинете министров» и Закона «О центральных органах исполнительной власти».
Именно от их содержания будет зависеть, насколько революционный и долгосрочный эффект будет иметь реформа, начинающаяся сегодня: действительно ли министерства смогут стать органами выработки политики, а не текущего администрирования государственного бюджета и объектов государственной собственности; уменьшит ли четкое распределение функций между органами различного типа потенциал для коррупции; будут ли наконец реализованы принципы отделения политических должностей (руководителей органов и их ближайшего окружения) от корпуса профессиональных государственных служащих, который не должен преобразоваться с приходом новой властной команды в дом правительства.
Но и этих законов будет мало для того, чтобы назвать административную реформу успешной. Если вышеупомянутое законодательство будет содержать хотя бы половину нововведений, о которых рассказывают представители администрации президента и на которых уже давно настаивают эксперты, огромным вызовом для его реализации станут профессиональные и этические характеристики человеческого ресурса, имеющиеся в распоряжении государства. Необходимым продолжением административной реформы должно стать принятие новой редакции закона «О государственной службе» и реформа принципов найма, продвижения, оценки, обучения и стимулирования госслужащих, а также утверждение водораздела между ними и политиками. Кроме того, необходимость научить большое количество чиновников исполнять новые функции и взаимодействовать по новым правилам порождает настоятельную потребность в перестройке действующей системы повышения квалификации госслужащих. Еще один аспект — необходимость действенного антикоррупционного законодательства, которое задавало бы стандарты и процедуры поведения «новых» служащих в «реформированных» административных структурах.
Иначе говоря, настоящая административная реформа только начинается, причем большинство деталей, которые будут определять ее настоящее лицо, нам придется увидеть в будущем.
Хотя некоторые досадные ограничения закладываются в нее уже с первых шагов. И о них следовало бы сказать подробнее.
Главная особенность указа, по нашему мнению, состоит в том, что он почти не затрагивает сектор безопасности — Министерство обороны, Службу безопасности Украины, Службу внешней разведки Украины, Управление государственной охраны Украины, Министерство внутренних дел. Частично это можно объяснить тем, что некоторые из этих органов, особенно специальные службы, подчинены непосредственно президенту Украины и имеют специальный статус. В то время как указ Януковича касается органов государственной власти в подчинении Кабинета министров Украины. Но это только половина правды — ведь предлагаемые изменения в структуре МВД и Министерства обороны, руководители которых входят в состав Кабмина, также мизерные. Фактически сектор безопасности остается без структурных реформ, хотя о том, что, например, МВД — одно из наиболее «корупционноемких» министерств, которое предоставляет большое количество услуг гражданам и требует серьезных структурных реформ такого же типа, какие предлагаются и для других министерств, — не говорил разве что немой.
Отсутствие предложений относительно структурных изменений в МВД означает, что оно и в дальнейшем останется органом текущего управления полицейской деятельностью, а не органом выработки государственной политики во внутренней сфере. Ни президент, ни министр, вероятно, не заинтересованы в развитии возможностей МВД в этом направлении. Внутри МВД не состоялось выделение каких-либо служб, инспекций или агентств.
Не состоялось и ожидаемого функционального подчинения пограничной службы МВД. Сохранение статус-кво опирается на две основные причины. Во-первых, Государственная пограничная служба Украины сегодня, очевидно, наиболее реформированный правоохранительный орган с собственной выработанной стратегией развития. В то время как МВД, наоборот, нужны радикальные внутренние реформы. Во-вторых, не исключено также, что президент руководствовался политическими решениями, построенными на договоренностях с руководством Верховной Рады Украины, поскольку пограничное ведомство возглавляет брат председателя Верховной Рады Украины Николай Литвин. В целом в данных условиях логично подчинить пограничную службу МВД на более продвинутом этапе его реформирования.
Единственное изменение — создание Государственной миграционной службы по реализации государственной политики по вопросам гражданства, иммиграции и регистрации физических лиц, а также по делам миграции в пределах, определенных законодательством о беженцах. Этот шаг был прогнозируемым и «снимает» конфликт, связанный прежде всего с контролем за услугами по изготовлению паспортов граждан Украины. После введения в действие указа «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» МВД будет отвечать за реализацию миграционной политики государства, за исключением сферы противодействия незаконной миграции во время осуществления охраны государственной границы.
Политические соображения возобладали и при определении места МЧС, деятельность которого, по управленческой логике и стандартам большинства развитых стран, должна направляться через МВД. Именно политический союз с Виктором Балогой и институционная неспособность МВД стали причинами сохранения за МЧС самостоятельности.
Отдельным блоком стоят вопросы, связанные с Министерством обороны Украины. Президент почему-то не ликвидировал в структуре Минобороны Государственный департамент избыточного имущества и земель. Хочет, чтобы армия торговала и в дальнейшем? Нелогично получается. Но указ Януковича предусматривает создание «Укроборонэкспорта» из государственных предприятий, осуществляющих хозяйственную деятельность в сфере разработки, изготовления, реализации, ремонта, модернизации и утилизации вооружения, военной и специальной техники и боеприпасов, принимающих участие в военно-техническом сотрудничестве с иностранными государствами. Создание такой структуры может иметь определенный позитив для ВПК, которому необходимы консолидация, реструктуризация и, пожалуй, дальнейшая приватизация. Как пример: одно из самых лучших предприятий сектора — «Мотор Сич» — в значительной степени является успешным потому, что является негосударственной публичной акционерной компанией. С политической позиции, речь идет об усилении вертикального правительственного контроля над экспортом оружия. Реформирование правоохранительных органов и перераспределение правоохранительных функций может стать отдельным этапом административной реформы, которым занимается другая команда внутри АП, а именно Главное управление по вопросам судебной реформы и судоустройства во главе с Андреем Портновым. В то время как подготовкой указа об упорядочении центральных органов исполнительной власти занимался комитет по экономическим реформам, секретарем которого является Ирина Акимова. Хотя общие принципы преобразования министерства в политический орган в деятельности МВД надо было применить в текущем указе.
И если с этой реформой будут тянуть, сектор безопасности останется структурно и институционально нереформированным и не способным отвечать современным вызовам. Поэтому ждем продолжения.