В апреле Владимир Зеленский совместно с СНБО сознательно или неосознанно дал старт настоящей революции в градостроительном законодательстве. Но зародыш этой потенциальной реформы так неудачно заблудился между строк Решения от 15.04.2021 «О мерах государственной региональной политики в поддержку децентрализации власти», что может там и умереть, обделенный вниманием.
СНБО приказал Минрегиону и местным государственным администрациям обеспечить проведение проверок на соответствие требованиям законодательства градостроительной документации (ГД) на местном уровне и по их результатам принять меры реагирования.
Сам по себе приказ провести проверку ГД — уже немало, ведь раньше добиться такой проверки было невозможно. Но главное — акт, в котором прописан этот приказ. СНБО принял такое решение, президент ввел его в действие, следовательно, соблюдение требований законодательства при разработке и утверждении ГД (генеральных планов, планов зонирования и детальных планов территории) теперь относится к вопросам национальной безопасности.
А вопрос национальной безопасности государство должно держать под постоянным контролем.
«Ковчег Завета» или «ящик Пандоры»?
У многих читателей сразу возникнет вопрос: а что в этом революционного? Ведь все много раз слышали, что главная проблема со строительством — коррупция в ГАСИ, но как только будет проведена успешная реформа архитектурно-строительного контроля, так сразу исчезнет незаконная и хаотичная застройка их городов.
Хитрость в том, что ситуация с градостроительством в Украине — это классический айсберг.
Непосредственно строительство и контроль над ним с сопутствующей коррупцией — надводная часть айсберга, которую все видят и могут легко обойти. Вот только даже в случае создания новой Государственной инспекции архитектуры и градостроительства (ГИАГ), укомплектованной на 100% идейными и принципиальными сотрудниками, остановить станет возможно только отдельное, самое наглое, незаконное строительство.
А незаконная и хаотичная застройка как была, так и останется, — она является следствием нарушения законодательства при разработке и утверждении ГД. Это та подводная часть айсберга, которая топит «корабли»-города: большинство людей узнают о ее существовании только после столкновения, когда изменить уже ничего нельзя. А власть старательно проводит реформы по принципу «чего большинство электората не видит — того не существует».
Градостроительное законодательство в Украине, как и в других цивилизованных странах, базируется на одном ключевом принципе: застройка населенных пунктов осуществляется в четком соответствии с градостроительной документацией.
Остальное — просто детализация, как, не отступая от требований законодательства, разработать ГД в интересах именно территориальной громады, но не забыв и о государственных, общественных и частных интересах, и как организовать реализацию этой ГД, чтобы построенное при этом никому на голову не свалилось.
Разработка и утверждение ГД — это фундамент системы публичного управления в сфере градостроительства. От качества этого фундамента зависит, какую роль будет играть указанный выше ключевой принцип, потому что роль эта может быть и «ковчегом Завета», и «ящиком Пандоры».
Если удается организовать разработку и утверждение качественной ГД, то можно получить идеально прозрачную и инвестиционно привлекательную систему контроля в строительстве, которая сводится к контролю над соблюдением технологических требований, а начинать законное строительство и выявлять наглые нарушения — легко.
Но если ГД разрабатывают и утверждают в бизнес-интересах отдельных частных лиц, рождается хаос, который невозможно остановить. Градостроительная документация обязательна к исполнению, поэтому, если в ней заложено строительство с нарушением требований законодательства для максимизации прибыли застройщика, этот застройщик может нарушать законодательство и защищен от ответственности презумпцией правомерности действий субъекта хозяйствования.
Остановить такое незаконное строительство практически невозможно, потому что застройщик де-юре не нарушитель, а жертва ненадлежащего исполнения своих обязанностей органом власти при утверждении ГД. И если такая «жертва» понесет убытки вследствие остановки своего незаконного строительства, то из местного бюджета ему обязаны компенсировать все эти убытки и недополученную прибыль.
Как нетрудно догадаться, развитые страны идут по первому пути, а Украина — по второму.
Градостроительная документация в Украине — не менее магическая вещь, чем печать в руках украинского таможенника: чиновники могут обеспечить любую прихоть клиента. В нынешних экономических условиях наиболее выгодно строить жилье в крупных городах и рядом с ними, поэтому с нарушением требований законодательства принимается детальный план территории (ДПТ), предусматривающий строительство жилья там, где Генпланом это запрещено. Чтобы увеличить рентабельность, в ДПТ закладывается плотность жилья на участке сверх нормативной, паркинги нарисуют на месте расположенного неподалеку гаражного кооператива, не спросив у владельцев, а школы или детсады либо нарисуют на участке соседа, либо припишут де-факто несуществующие места где-то в радиусе обслуживания.
На схемах с ГД зарабатывают не только чиновники и застройщики. Благодаря специфике земельного законодательства, возник отдельный бизнес на продаже земли (даже арендованной) под застройку. Берешь участок дешево, потому что строить на нем нельзя или невыгодно, договариваешься о нужной ГД в местной раде и перепродаешь право на застройку дороже иногда в десятки раз цены покупки.
Многомиллионный кейс «Кузница на Рыбальском»
Самую большую из подтвержденных документами прибыль на подобной операции с землей получили в 2018 году тогдашний президент Украины Петр Порошенко и его давний партнер нардеп Игор Кононенко, продав за 300 млн долл. компании Сергея Тигипко завод «Кузница на Рыбальском». Завод получал прибыль 0,5–2 млн долл. в год исключительно за счет государственных и коммунальных заказов и реально стоил не более 30 млн долл. Но Киеврада в 2016 году утвердила ДПТ полуострова Рыбальского, которым превратила территорию завода в новый жилой микрорайон, летом 2018 года «реформированный» Верховный суд признал этот ДПТ законным, и сразу же нашелся покупатель, согласившийся купить завод в рассрочку вдесятеро дороже.
Сергей Тигипко не скрывает, что покупка происходила именно под снос старых производственных зданий и возведение нового элитного жилого микрорайона. Самое интересное то, что земля на Рыбальском не принадлежит заводу и даже не оформлялась в аренду, но здания завода, согласно законодательству, дают приоритетное право на дальнейшее получение в аренду под застройку без конкурса свыше 40 га коммунальной земли.
Де-юре Порошенко и Кононенко продали завод, де-факто по рыночной стоимости было продано право пользования коммунальной землей под строительство нового микрорайона. В развитых странах деньги за такое право получил бы город в свой бюджет, а в Украине деньги от фактической продажи коммунальной земли получили частные лица.
С точки зрения закона, к выгодополучателям нет никаких претензий: они не виноваты, что Киеврада решила вместо модернизации части производства в промзоне и строительства делового центра городского уровня, как это предусмотрено в Генплане, нарисовать новый жилой микрорайон. Просто повезло людям в бизнесе.
Так «случайно» везет многим застройщикам и землепользователям, у которых есть нужные связи в органах местного самоуправления. Частные лица получают возможность заработать с одного утвержденного ДПТ от сотен тысяч долларов где-то в селе до сотен миллионов в крупных городах. А новый Генеральный план Киева — это уже заготовленный бизнес для немалого количества застройщиков и землепользователей с потенциальными прибылями в миллиарды долларов, часть которых осядет в карманах чиновников и депутатов.
Благодаря своей надежности, именно схема с утверждением ГД в интересах застройщиков самая распространенная, когда речь идет о незаконной и хаотичной застройке, превращающей города в крайне некомфортное место для проживания с вечными заторами и нехваткой социальной инфраструктуры и зеленых насаждений. По сравнению с более известной коррупцией в ГАСИ эта схема намного более безопасная не только для застройщиков, но и для различных чиновников.
За все действия при осуществлении архитектурно-строительного контроля отвечает отдельный чиновник, поэтому виновного в нарушениях легко установить, и есть возможность его наказать. Эта угроза наказания (если обеспечить неотвратимость) может стать мощным фактором, который будет сдерживать коррупцию.
ГД на местном уровне своим коллегиальным решением утверждают местные рады, а депутаты защищены от уголовной ответственности своей «коллегиальной безответственностью».
Поэтому и получаем вот что: очень прибыльная коррупционная схема, никакого значительного риска для исполнителей, финансовая ответственность за нарушение ложится на местный бюджет, а быстро устранить нарушение невозможно, потому что решение местной рады можно отменить только через суд.
С таким набором характеристик единственный способ защититься от злоупотреблений с тяжелыми следствиями — создать систему контроля над разработкой ГД, которая сможет блокировать саму возможность утверждения документации, разработанной с нарушениями требований законодательства.
Как выглядит нынешняя система контроля?
Но системы контроля над законностью разработки и утверждения ГД просто не существует!
Государственный контроль над соблюдением требований законодательства при разработке и утверждении ГД прямо не предусмотрен. Некоторый контроль осуществляла прокуратура до отмены общего надзора осенью 2014 года, а теперь вообще ни один государственный орган не уполномочен проводить проверку и контролировать соблюдение требований законодательства.
Разработка ГД отнесена к объектам нормирования ЗУ «О строительных нормах», поэтому формально раньше ГАСИ, сейчас ГИАГ (которая только создана и не начала работать) имеет полномочия проверять хотя бы соблюдение ГСН при разработке ГД. Но и здесь не сложилось, — в Положениях о ГАСИ и ГИАГ «забыли» это предусмотреть. Как следствие неурегулированности вопроса, ГАСИ проводить проверки отказывалась.
Остается общественный контроль, качество которого в последние годы улучшается, потому что все больше активистов и простых горожан понимают роль градостроительной документации в застройке населенных пунктов. Вот только законодательство прописано таким образом, что все замечания и предложения, поданные во время проведения общественных обсуждений, можно банально проигнорировать, а разработанную с нарушениями ГД — продолжать выносить на голосование «коллегиально безответственных» депутатов местных рад.
В каком направлении движутся реформы под патронатом «слуг народа»?
Для создания хоть какого-то контроля над разработкой и утверждением ГД ничего сделано не было.
Одновременно под лозунгом дерегуляции значительно упрощено изменение целевого назначения земельных участков: со вступлением в силу 25.07.2021 ЗУ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно планирования использования земель» изменение категорий даже арендованных участков будет проводиться без принятия решения местной радой и без разработки проекта землеустройства согласно функциональному назначению, установленному ГД.
А еще этот закон прямо позволяет до 1 января 2025 года изменять в ДПТ функциональное назначение территорий, установленное генпланом города, кроме отдельных природоохранных территорий. То есть основное нынешнее нарушение органов местного самоуправления, с помощью которого удовлетворяются прихоти застройщиков, становится законным.
Таким образом, реформы проводились в направлении еще большего упрощения и повышения эффективности и безопасности в использовании коррупционной схемы застройки путем разработки ГД в интересах отдельных частных лиц.
Вот поэтому решение СНБО, утвержденное указом президента, и является революционным: оно не только направлено против коррупционной схемы, действующей уже более десяти лет, но и противоречит реформам в интересах строительного лобби, проводившихся при активной поддержке партии самого Владимира Зеленского.
С учетом предыдущего вектора законодательных реформ не стоило и надеяться на какие-то реальные положительные изменения в градостроительстве. С появлением решения СНБО появилась и надежда на реальные реформы, а не на простую перестройку коррупционных схем.
Но эта надежда так и умрет, если общественность не начнет активно использовать в своих интересах новые возможности: на тактическом уровне — это требования к Минрегиону и местным государственным администрациям провести проверку уже утвержденной ГД, а на стратегическом — требования изменить градостроительное законодательство, создав действенную систему контроля над законностью при разработке и утверждении ГД.
Государство не просто имеет право, а обязано обеспечивать контроль над соблюдением требований Конституции и законов Украины органами местного самоуправления. Полномочия и деньги местное самоуправление получило, а вот с ответственностью и контролем - проблемы. Закон о местных государственных администрациях завис в парламенте. Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Украиной, также прямо предусматривает право административного надзора над деятельностью органов местного самоуправления с целью обеспечения соблюдения закона и конституционных принципов.
Как свидетельствует опыт, «коллегиально безответственные» местные рады не заботятся о необходимости выполнять требования Конституции и законов, поэтому без помощи государственной власти здесь не обойтись. А государственный контроль, будь то обещанный, но так и не созданный институт префектов или надзор со стороны Минрегиона либо новообразованной ГИАГ, предусматривает уже персональную ответственность должностного лица, поэтому и уберечься от потенциальных злоупотреблений уже со стороны контроля будет намного проще.