Повышение стандартов жизни: Реформа системы социальной поддержки
Людмила ШАНГИНА, Центр Разумкова
Прежде всего раздел производит не впечатления, а воспоминания. Главных два.
Первое. Помнится, анонсируя в марте начало работы над Программой экономических реформ, Виктор Федорович сказал так: «Начнем с программы преодоления и предупреждения бедности. Для этого завершим пенсионную реформу, упорядочим систему льгот отдельным категориям граждан и повысим адресность социальной помощи». Звучало отлично, хоть и возникли подозрения, что президент страны не особо понимает, как преодолевают бедность тех, кто в 90-х не успел.
Второе по времени ближе, и касается уже готовой Программы, но в ее предыдущей версии, от 21 мая. В той версии раздел о бедности был. Предлагалось ее преодолевать и предупреждать по рецепту Виктора Федоровича — исключительно путем социальной помощи, но все же. В окончательной версии Программы бедности не стало. Но об этом ниже.
Сначала о хорошем.
В разделе о реформе системы социальной поддержки (кстати, поддержка — это больше, чем помощь, но меньше, чем защита, или наоборот?) внятно очерчены проблемные моменты нынешнего состояния означенной системы, которая давно уже превратилась в мощный поток мутной воды. Непроизносимые хоть в гривнях, хоть в долларах суммы исчезают в нем легко, навсегда, и никогда не хватает. Ни Госкомстат, ни профильный министр, никто в стране не скажет вам без подготовки, сколько и каких льгот придумано, кому эти льготы положены и кто их в результате получает.
Хотя в Программе один из результатов обозначен: только около 57% бедных (соответственно критерию прожиточного минимума) получают какой-либо вид социальной поддержки; к ним попадает менее 23% социальных трансфертов, остальное — а это 17 млрд. гривен ежегодно — достается не бедным и, надо полагать, отнюдь не бедным.
Поэтому нельзя не приветствовать предлагаемые Программой меры по упорядочению названной выше системы. Безусловного одобрения, даже с точки зрения самого злостного социальщика, заслуживают предложения: о пятилетнем моратории на размножение льгот и категорий их получателей; о переходе, наконец, к принципу жесткой адресности в предоставлении льгот уже придуманных; об объединении всех жилищных льгот и субсидий. О создании, опять же, наконец, на базе структур Министерства труда и социальной политики единого Агентства по обслуживанию получателей социальной помощи и введении соответствующей единой карточки.
Все это хорошее предполагается свершить до конца 2014г., что настораживает, но авторы Программы настаивают, что только к этому моменту будет достигнуто «снижение на 1/3 удельного веса небедного населения среди получателей социальной поддержки». Интересно, что индикаторами успешности реформы системы социальной поддержки указаны также «снижение показателей использования природного газа на 15% до 2014г.» и «снижение показателей использования остальных ресурсов минимум на 3% ежегодно». Непонятно, кто эти показатели снизит — те небедные, которым перестанут помогать, или бедные, которым социальную защиту заменят, как следует из названия раздела, ненавязчивой поддержкой…
О хорошем все. О прочем.
Можно, например, заинтересоваться, что скрывается под некоторыми программными положениями на самом деле. Так, предполагается «разработка механизма мониторинга и аудита доходов претендентов на помощь». Это, что же, и небедных коснется? А как, если у них и имущества-то нет, автомобили им друзья дают поносить, живут они у знакомых, а один тут даже на вокзале проживать собирался…
Или предлагаются изменения в законодательстве «относительно нормирования потребления услуг при предоставлении социальной поддержки». Это как будет — похожим на нынешнее нормирование прожиточного минимума?
Или… Впрочем, все это не суть. Главная проблема не в этом.
Социальную помощь, как непосредственно следует из ее же названия, оказывает социум (а не государство, бизнес или Виктор Федорович лично) тем своим членам, которые в силу каких-либо причин лишены способности трудиться или в этой способности ограничены. То есть трудоспособные граждане трудятся, получают заработную плату, платят из нее налоги — за счет которых и помогают сообща прежде всего и преимущественно детям, старикам и тем, у кого со здоровьем не сложилось. Иными словами: труд — зарплата — налоги — социальная помощь и защита. И никак иначе. Азы, букварь, банальность, но, как и всякий букварь, — основа. Конечно, как говорит мой коллега, не все так просто, есть нюансы, но от этого основа не перестает оставаться основой всегда.
И для того чтобы ее разрушить и превратить систему социальной помощи в упомянутую выше мутную воду, а всех граждан страны — в очередь, стоящую под стенами хоть всех структур Минсоцполитики, хоть предполагаемого единого Агентства, но с протянутой рукой, нужно немного.
Надо из этой основы выдернуть труд совместно с зарплатой, а заодно вывести их из пространства экономических отношений и экономики вообще.
Что успешно проделано в Программе экономических реформ. Еще раз: в Программе экономических реформ нет речи о цене труда, платежеспособности граждан, обществе как инвесторе и т.д. Слово «труд» упоминается в Программе один раз — в числе мобильных факторов производства и наряду с капиталом. Что, конечно, изрядно повышает самооценку трудящихся, но не более того. Зарплата упоминается трижды, но отнюдь не в сочетании с такими словами, как «повышение» или, например, «приведение цены труда к социально обоснованному уровню», то есть в соответствие с понятием «социальный капитал»…
Таких словосочетаний в Программе экономических реформ нет. Не знают их авторы Программы — будущие реформаторы экономики без реформы оплаты труда.
Кстати, об авторах. Первыми в их числе: «представители госаппарата, региональной власти, бизнеса», то есть представители двух социальных партнеров — государства и бизнеса. Но третьего — полноправного, необходимого и незаменимого их партнера в части обеспечения «устойчивого экономического развития» и созидания всяческих экономических благ, включая экономические реформы, но наемного работника профсоюзов — в числе авторов нет. Быть может, некие эксперты от профсоюзов скрываются под названием «представители украинского и международного экспертного сообщества». Быть может, но сомневаюсь я, однако. Эта программа написана именно властью (госаппаратом) и бизнесом. То есть собственниками для собственников, работодателями для работодателей, богатыми для богатых.
И потому, вероятно, не стало в ее окончательной версии раздела о бедности. А жаль, там обещалось «снизить абсолютную и относительную бедность и искоренить бедность среди работающего населения». Но для этого надо было бы реформировать прежде всего не систему социальной поддержки, а оплату труда — чего даже в этой версии Программы и духу не было. Предлагалось «смягчить социальное неравенство». Но для этого надо было ввести хотя бы налоги на богатство — что действительно предлагалось в первой версии, но исчезло вместе с бедностью… Нет у нас теперь ни работающих бедных, за которых перед миром стыдно, ни богатых, которые, как известно, должны поделиться, но не хочется. И не стыдно…
Да, что еще исчезло из предыдущей версии, так это формулировка главной цели экономических реформ. Было: «Главная цель реформ — заметное улучшение жизни каждого гражданина Украины». Стало: реформы будут направлены «на повышение благосостояния украинских граждан». То есть уже не каждого. Хотя, может, это и к лучшему. Честнее будет, и у граждан иллюзий поубавится.
Реформа медицинского обслуживания
Валерий ЗУКИН, директор клиники репродуктивной медицины «Надія»
Ознакомившись с «Программой экономических реформ на 2010—2014 годы», в частности с разделом «Реформа медицинского обслуживания» (почему не помощи или здравоохранения?), хотел бы отметить как положительный момент уже обращение к этой, кажется, вечной теме. Разговоры о необходимости реформирования здравоохранения Украины ведутся примерно с 1995 года!
Констатирующая часть не требует обсуждения: статистика знает все, а цифры лишь иллюстрируют основную мысль — надо что-то делать!
Поставленные цели и задачи абсолютно правильны и необходимы, но возникает вопрос: как их достичь? Четкого ответа нет.
А теперь о том, что осталось без внимания авторов программы.
1. Ни слова не сказано о медицинском образовании, а ведь именно оно является долгосрочной основой успеха здравоохранения. (Уж кому необходима «скорая», так это ему).
2. Как обеспечить приличный уровень заработной платы врача и медсестры в государственном секторе? Этот вопрос является чуть ли не ключевым. Надо им или прилично платить (что, кстати, уже сделали в близкой нам по проблемам России), что болезненно для бюджета, или дать возможность легально зарабатывать в рамках государственной больницы. При этом надо что-то делать с пресловутой 49 статьей Конституции Украины о бесплатной медицине — либо ее строго придерживаться, на что опять же никакого бюджета не хватит, либо сделать ее четкую трактовку, т.е. внятно объяснить народу, за что платит государство, а где надо рассчитывать на себя.
Это объяснение должно быть обнародовано в виде гарантированного объема медицинской помощи, чего никак не получается сделать. В программе, в принципе, предусмотрена дифференциация заработной платы медработников в зависимости от объема и качества предоставленной медицинской помощи, однако есть большие опасения, что этот мощный мотивационный инструмент будет сведен на нет на этапе реализации по совершенно банальной причине – отсутствию средств в бюджете.
3. В качестве источника финансирования здравоохранения совершенно не рассматривается добровольное медицинское страхование. Обязательное медицинское страхование предлагается внедрить к 2014 году, на быстрый эффект вряд ли возлагают надежду даже самые активные приверженцы страховой медицины. А отнесение на затраты предприятия расходов на добровольное медицинское страхование сотрудников сразу же предоставляет медицине столь долгожданные средства и усиливает мотивацию работодателя страховать сотрудников.
4. Ни слова не сказано о частной медицине. А в принципе она важна и с точки зрения трудоустройства медработников, и уменьшения нагрузки на государственную медицину, и даже как исполнитель госзаказа, что при современных взглядах на развитие медицины выглядит как «посягательство на устои».
Возникает вопрос: что выгоднее государству — строить больницы и оснащать их оборудованием или определить твердые расценки для отдельных видов медицинской помощи и гарантировать их оплату тому, кто эту помощь окажет, предварительно инвестировав в больницу? Международный опыт подобного сотрудничества колоссальный. Преимущества очевидны — частный инвестор заинтересован в прозрачности бизнеса, высоком качестве медицинской помощи и определенном уровне сервиса.
5. Совершенно не рассматривается вопрос о разнообразии форм собственности лечебных учреждений. Есть государственная (превалирующая) — как отмечено в программе, затратная, негибкая, плохо управляемая. Есть небольшая, но развивающаяся, частная — высокотехнологичная, восприимчивая к потребностям пациентов, но без страховых механизмов дорогая (и поэтому недоступная) для большей части населения.
Но совсем забыли о третьей форме собственности — негосударственной неприбыльной. Попытка создания подобной больницы была предпринята в реализации проекта «Детская больница будущего». Пока этот проект не реализован, и во многом проблема, с моей точки зрения, заключается в несоответствии нашего законодательства изначальной идее. Задача подобных проектов — аккумулировать благотворительные взносы для создания больницы, а затем обеспечить ее жизнедеятельность за счет страховых платежей, благотворительных взносов, прямых платежей. Полученная прибыль инвестируется в развитие больницы. По этой схеме функционирует большая часть здравоохранения США.
Система здравоохранения Украины досталась нам в наследство от советской медицины. Эта в целом неплохая система без радикальных изменений не может оставаться в крайне изменившемся мире. И «косметический» ремонт проблему не решает — изъяны лишь покрываются свежей краской, но остаются.
Пока пациент скорее жив, чем мертв (это я о нашей медицине). Но если его срочно не начать лечить, то даже реанимация может оказаться бесполезной. Так что до следующей попытки реформ можно и не дотянуть.
Вячеслав ПЕРЕДЕРИЙ, профессор
Очень внимательно и заинтересованно прочитал раздел «Программы экономических реформ на 2010 — 2014 годы», касающийся реформы здравоохранения. Главной целью этой реформы, как обозначено в программе, является «улучшение здоровья населения, обеспечение равного и справедливого доступа всех членов общества к медицинским услугам надлежащего качества». Ну и прекрасно, скажете вы, какие могут быть возражения!? Если бы задачи, направленные на достижение задуманного, соответствовали заявленной цели. Они в общем правильны, но декларативны. Без ликвидации ведомственной медицины, поглощающей почти 40—45% финансирования всей отрасли здравоохранения, ничего изменить невозможно. Пора чиновникам всех рангов и ведомств ходить лечиться в районные поликлиники и больницы, а не в специальные медучреждения, и тогда они будут иметь реальное представление о положении дел в здравоохранении.
Подраздел «Необходимые шаги». Все они правильные, много лет декларируются самыми разными политическими силами, их нужно только осуществлять. Но… Для получения эффекта от реформирования системы здравоохранения необходимо параллельно сделать три обязательных шага.
1. Увеличение бюджетного финансирования.
2. Содружественные платежи граждан в виде медстрахования (обязательного) или больничных касс.
3. Реструктуризация и оптимизация количества и качества медучреждений в стране.
Об этом сказано вскользь, а что касается медстрахования, то его внедрение планируется только с 2015 года! Мне кажется, здесь нужно подумать и доработать.
В подразделе «Этапы реформы» многое надо исправлять и уточнять. Так, на I этапе (до конца 2010 г.) в одном пункте речь идет об объединении средств для предоставления первичной медико-санитарной помощи на уровне района или города, а ниже говорится о «перераспределении финансирования в пользу первичной помощи и профилактической медицины». Это нужно прописать более четко. Тем более что все это было расписано и принято еще в правительстве Януковича в 2003 — 2004 гг. А вот пункт, касающийся пересмотра условий лицензирования медицинской деятельности, аккредитации медучреждений и медперсонала, для чего предполагается создать «независимые центры (агентства)», вызывает у меня настороженность — как бы не получилось, что появится еще одна кормушка, каких и сегодня в нашей медицине предостаточно.
В отношении II и III этапов реализации реформы вопросов нет, хватило бы сил и разума все это сделать на уровне мировых стандартов.
И об индикаторах успеха. Существуют общепринятые показатели успеха любой медицинской программы: увеличение продолжительности жизни, снижение заболеваемости, смертности, инвалидизации, улучшение качества жизни. Любые другие собственные оценки «достижений» в такой программе, на мой взгляд, неуместны. Только один пример. Уровень смертности от туберкулеза в Украине в 20 раз выше, чем в странах ЕС. Программная цель — снижение смертности от этого заболевания на 30%. Каково соотношение — 20 раз и 30%? И так практически по каждому пункту.
Таким образом, остается пожелать, чтобы программа была тщательно продумана, доработана и, наконец, выполнена.
Реформа образования
Владимир КОВТУНЕЦ, доцент Национальной академии управления, координатор программы содействия внешнему тестированию в Украине, народный депутат Украины ІІ созыва
В программе экономических реформ своевременно подчеркивается необходимость решения актуальных проблем образования. Это, в частности:
1) внедрение системы «Образование на протяжении жизни»;
2) мониторинг качества образования на всех уровнях;
3) внедрение Национальной рамки квалификаций;
4) вовлечение работодателей в процессы реформирования общего, среднего и профессионального образования;
5) диверсификация источников финансирования образования.
Вместе с тем разработчики программы оставили без внимания актуальные проблемы, которые активно обсуждаются в обществе:
1) переход к 12-летнему общему среднему образованию;
2) внедрение трехстепенной системы высшего образования (бакалавр, магистр, доктор философии);
3) размежевание полномочий в управлении образованием между органами власти;
4) деятельность негосударственного сектора образовательных услуг.
Отдельные предложения не имеют надлежащего социально-экономического и финансового обоснования (как, например, обязательное дошкольное образование с пятилетнего возраста, передача функций управления ПТУ на местный уровень, создание образовательных округов, пересмотр механизмов финансирования учебных заведений). В условиях жестких бюджетных ограничений осуществить каждый из этих шагов практически невозможно.
Некоторые положения программы вызывают удивление (например, предложение по «легализации дистанционного образования», которое ныне беспрепятственно развивается в рамках заочного образования).
Жаль, что в программе отсутствует план изменения порядка финансирования высшего образования, поскольку сохранение нынешней системы госзаказа даже при внедрении элементов конкурса и в дальнейшем будет ухудшать качество образовательных услуг. Сегодня система госзаказа, который, во-первых, надлежащим образом не обоснован с точки зрения общественных потребностей, а во-вторых, по форме реализации аналогичный, скажем, формированию госзаказа на пошив обуви для армии, является тормозом в повышении качества высшего образования.
Вызывает удивление тот факт, что в программе планируется до 2014 года разработать только методологию прогнозирования потребности в специалистах! Почему не в этом году? Опять велосипед вместо мирового опыта?
Программа образовательных реформ не является концептуально целостной, в ней отсутствует направленность на решение основной задачи: реализации гарантированного Конституцией права человека на образование. О качестве образования и говорить не приходится. Среди всего массива отдельных (интересных и важных) предложений не определена их приоритетность.
Так, для государства актуально признать образование приоритетным направлением его деятельности, что отвечало бы требованиям статей 3, 11, 12, 23, 24, 53 Конституции Украины. К сожалению, среди путей развития и сохранения человеческого капитала образованию отведена только третья позиция — после социальной защиты и здравоохранения (п. 4 вступления). А между тем образование в ХХІ веке должно было бы стать ключевой отраслью, чтобы обеспечить стабильное развитие экономики и базу для решения других проблем.
В экономической части программы не предоставлен приоритет высокотехнологическим, наукоемким отраслям экономики и, соответственно, не сформулированы намерения стимулировать инновационное развитие народного хозяйства.
Правильная постановка вопроса о цели образовательной деятельности должна побуждать правительство к серьезным реформам в среднем образовании. Для обеспечения гражданам полного общего среднего образования государство должно существенно улучшить управление системой среднего образования (предлагаемые рекомендации органам местного самоуправления не будут иметь юридической силы). Ведь одна из причин возможного отказа от перехода к профильному образованию — это неготовность самой системы, в значительной степени вызванная неэффективным управлением учебными заведениями со стороны органов местного самоуправления. Одностороннее понимание обязательности полного общего среднего образования привело к почти принудительной выдаче аттестатов без засвидетельствования овладения учениками хотя бы минимальными знаниями и навыками. На этом фоне усовершенствование государственных стандартов образования не представляет никакого практического значения.
Нужно переходить от оставшегося с советских времен понятия профессионально-технического образования к профессиональному образованию, разрабатывать стратегию развития профессионального образования при участии государства и негосударственных источников финансирования. К сожалению, предложенная передача ПТУ местным органам власти или органам местного самоуправления приведет к уничтожению базы, на которой можно было бы в дальнейшем развивать систему профессионального образования. Подтверждением этого являются нынешние действия местного самоуправления, часто направленные на ликвидацию таких учреждений.
В высшем образовании, исходя из принципа приоритета прав человека, следует предусмотреть переход на другие формы финансирования обучения за средства бюджета: именные гранты, льготные образовательные кредиты и т.д. Нужны новые способы мониторинга качества высшего образования, что в совокупности обеспечило бы справедливую конкуренцию государственных и негосударственных учебных заведений. Вместо этого имеем намерения увеличить нагрузку на преподавателя вуза (как индикатор успеха предусмотрен переход к норме 18 студентов на преподавателя вместо нынешнего среднего показателя 13).
Амбициозная цель — вхождение украинских высших учебных заведений в международные рейтинги —не может быть достигнута предложенными мерами, поскольку они не создадут систему справедливой конкуренции между украинскими вузами внутри государства и условия для качественной работы профессорско-преподавательского состава.
Таким образом, выполнение программы не приведет к существенным положительным реформам в образовании. Учитывая несистемность, отсутствие механизмов реализации и финансово-экономического обоснования определенных шагов, саму возможность выполнения такой программы следует взять под сомнение.
Пенсионная реформа
Наталия ЯЦЕНКО, редактор отдела экономики «Зеркала недели»:
— Спасибо за мужество. (Это я обращаюсь к президенту с его Комитетом по экономическим реформам и особенно — к разработчикам раздела, посвященного пенсионной реформе). Спасибо за то, что на исходе первого десятилетия нынешнего тысячелетия Украина на официальном уровне признала, наконец, очевидные вещи, которые необходимо было сделать еще лет десять-пятнадцать назад. И, по крайней мере, задекларировала, что мы их будем делать. Несмотря на очевидную непопулярность.
Во-первых, будет поэтапно повышаться пенсионный возраст для женщин — до 60 лет. В первый год реформы он составит 55,5 года, во второй — 56, в третий —56,5 года и т.д., то есть, весь процесс растянется на десятилетие.
Начиная с 1999-го, «ЗН» уже столько раз высказывалось о необходимости повышения пенсионного возраста для женщин, что еще раз перелопачивать аргументы просто нет смысла. Скажем только, что за последние десять лет единственный прорыв в этой сфере мог случиться на заре «оранжевой» революции, в бытность министром труда и соцполитики Ивана Саханя. Но тогда законопроект о повышении пенсионного возраста для женщин не прошел даже «сито» Кабинета министров.
Не думаем, что нынешнее решение будет воплощаться в жизнь весело, с песнями и плясками. Однако за решимость сделать шаг в объективно правильном направлении — спасибо!
Во-вторых, будет повышаться минимальный страховой стаж, необходимый для получения пенсии, — с нынешних пяти до 15 лет. (В предварительном проекте программы реформ, ЖКХ, сельское хозяйство